В условиях «маргинализации роли Инвестиционного фонда» государство намерено существенно расширить инструментарий государственно-частного партнерства (ГЧП), дав возможность привлекать бизнес к реализации крупных инфраструктурных проектов даже без их очевидной окупаемости. При этом основная тяжесть усилий по поиску необходимого финансирования ляжет на региональные власти, о чем их предупредили с трибуны прошедшего 9 февраля в столичном Президент-отеле форума «Инфраструктурные проекты России: сложные условия -- новые возможности».

Изменение государственной стратегии в сфере финансирования крупных инфраструктурных проектов путем перекладывания основного бремени на региональные и муниципальные бюджеты во многом связано с экономическими трудностями и появлением серьезного бюджетного дефицита. Но не только. Предполагается, что приближение источников финансирования к конечным потребителям повышает вероятность успешной реализации проектов и получения отдачи.

Инфраструктурные проекты не могут активно развиваться в России, так как их реализация невозможна без весомого государственного участия, а применяемая в государственно-частном партнерстве экономическая модель является очень консервативной, заявил на форуме директор Центра ГЧП госкорпорации «Внешэкономбанк» Александр Баженов. Основным критерием использования средств Инвестиционного фонда да и других бюджетных ресурсов является бюджетная эффективность -- вложенные средства должны в будущем обеспечить доход, достаточный для окупаемости затрат. В результате получили развитие лишь две модели ГЧП: параллельное финансирование, когда государство участвует в создании необходимой инфраструктуры, а частные инвесторы строят новые предприятия, и модель, когда окупаемость вложенных в проект частных средств происходит за счет будущей продажи основных или дополнительных товаров и услуг (тарифов). «Возникает проблема, когда развитие инфраструктуры, например, свободных экономических зон сгенерирует будущие бюджетные доходы, но вложить деньги в развитие этой инфраструктуры и вернуть их за счет будущих бюджетных доходов почему-то оказывается невозможно», -- возмущается представитель крупнейшего участника проектов государственно-частного партнерства в России.

Сейчас эта проблема решается за счет регионального и муниципального законодательства, которые позволяют расширить возможности привлечения бизнеса не только к строительству заводов, но и к финансированию социально важных объектов инфраструктуры -- даже таких очевидно неокупаемых проектов, как дороги, в том числе железные, школы, коммунальные объекты жизнеобеспечения. Возврат вложенных в проекты частных средств идет за счет сохранения в бюджетах на определенное время прежнего уровня финансирования этих объектов социальной инфраструктуры при фактическом сокращении издержек. Такие модели сейчас заложены в рамочном региональном законе о государственно-частном партнерстве, который получил одобрение комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству. В Санкт-Петербурге и еще десяти регионах такие законы в той или иной редакции приняты, еще в 17 регионах ведется их обсуждение. «Инициатива спасения утопающих -- в руках самих утопающих. Регионы сами начинают заниматься формированием правильной экономической модели ГЧП, привлекательной для частных инвестиций», -- уверен г-н Баженов.

Основным сдерживающим фактором для развития ГЧП является малочисленность предлагаемых проектов. «Связано это с тем, что в рамках действующего законодательства ответственность за подготовку проектной документации, конкурсов, отбор потенциальных участников лежит на органах региональной и муниципальной власти. Зачастую местные органы власти пока не готовы ни квалификационно, ни с точки зрения обеспеченности финансовыми ресурсами заниматься запуском проектов», -- уверен представитель Внешэкономбанка. Он также порекомендовал властям активнее заниматься снижением перед частными инвесторами административных барьеров, которые существенно увеличивают сроки реализации новых проектов.

Особенно сложно формировать проект, за который начнут конкурировать сразу несколько потенциальных операторов. Поэтому инициативы Федеральной антимонопольной службы (ФАС) по развитию конкуренции при организации тендеров, по мнению г-на Баженова, резко затормозили развитие ГЧП на рынке коммунальных услуг. «До вмешательства в 2006 году ФАС в этой сфере действовали семь частных компаний. Российский рынок частного управления коммунальной инфраструктурой вырос до 25 млн человек и стал крупнейшим в Восточной Европе», -- напомнил представитель ВЭБ. Попытки ФАС развить конкуренцию привели к тому, что «не появилось ни одного нового проекта, количество частных операторов сократилось до двух с половиной, мы видим стагнацию рынка». «Если устанавливать правила для развития конкуренции на условиях тендера, тогда нужно заниматься и организацией тендера», -- полагает Александр Баженов.

Депутат Госдумы Хафиз Салихов обратил внимание, что в законодательстве даже нет четкого определения государственно-частного партнерства. По этому поводу свои претензии уже высказывала Счетная палата.

Принципиальным, но никак не учитываемым в нашем законодательстве Александр Баженов считает риск, связанный с тем, что государство, региональные и муниципальные власти в долгосрочной перспективе будут продолжать исполнять свои публичные обязательства. Дело даже не в том, что о выходе из проекта могут объявить при смене власти в регионе или городе. Местные власти просто по объективным причинам не могут планировать свои финансы на долгие годы вперед. А значит, должен быть механизм гарантирования возможных потерь частного инвестора при финансировании долгостроящихся объектов.

Кроме того, есть риски, связанные с досрочным прекращением контракта. Если отрасль регулируемая, возникает риск, связанный с изменением тарифов в долгосрочной перспективе. Есть также риски, связанные с востребованностью проекта в отдаленной перспективе, колебанием валютных курсов, изменением условий рефинансирования проектов. Есть и риски, связанные с трафиком, если развиваются параллельные транспортные коридоры. Выход из этой ситуации директор Центра ГЧП ВЭБ видит в развитии системы страхования проектов от определенных рисков, связанных с обязательствами региональных и муниципальных органов власти.

Председатель комитета Торгово-промышленной палаты по предпринимательству в сфере ЖКХ Андрей Широков предложил пойти дальше и ввести в бюджетах всех уровней «фиксированный процент на заказы по капитальному строительству для бизнеса».

ВЭБ к началу марта намерен подготовить для широкого использования новую формулу ГЧП: «строю -- владею -- передаю первоначально в аренду органам государственного или муниципального управления, а после окупаемости инвестиций передаю в собственность». Внешэкономбанк также предложил Госдуме обсудить целесообразность использования такой модели, как «подряд под ключ» с оплатой в рассрочку.

Для себя ВЭБ просит дать возможность объединять схожие инфраструктурные проекты (например, связанные с развитием коммунальных систем) в нескольких небольших муниципальных образованиях. Смысл в том, чтобы удовлетворить установленной для ВЭБ нижней планке стоимости проекта не менее чем в 2 млрд рублей.

Директор департамента инвестиционных проектов Министерства регионального развития Денис Травин также обратил внимание на расширение роли регионов в реализации инфраструктурных проектов. Новая редакция правил использования средств Инвестиционного фонда, утвержденная постановлением правительства 31 декабря 2009 года, позволяет привлекать федеральные деньги на реализацию региональных инвестиционных проектов. Проблема только в том, что денег не хватает даже на уже утвержденные программы.

С 2005 года правительством утверждены 21 инвестиционный проект, имеющий общегосударственное значение, и 23 региональных проекта. Для их реализации планировалось выделить около 480 млрд руб. Но реально из Инвестиционного фонда в прошлом году пришло 56 млрд руб. На 2010 год выделено всего 35,5 млрд. Инвестиционные расходы регионов в 2009 году были урезаны на четверть. «Такое сокращение негативно сказывается на отношении к государству его частных партнеров», -- сокрушается г-н Травин. Он уверен, что «принятые государством обязательства не должны ни в коем случае пересматриваться в одностороннем порядке», ущемляя интересы частных партнеров.

«В результате кризиса у нас маргинализируется роль Инвестиционного фонда, в том числе с точки зрения объемов финансирования», -- соглашается с ним Александр Баженов. Выход он видит в открытии рынка инфраструктуры для средств пенсионных фондов, в привлечении средств международных финансовых организаций.

Представитель Минрегиона обратил внимание на проявившиеся негативные стороны при реализации проектов ГЧП. «Сложилась практика, при которой большинство проектов ГЧП только условно можно отнести к действительно государственно-частному партнерству из-за значительного государственного участия в бизнес-структурах, работающих в этих проектах, -- «Газпрома», РЖД, Внешэкономбанка», -- обратил внимание г-н Травин. Он также недоволен слишком высоким уровнем принятия решений по инвестиционным проектам. Сейчас это делается правительством РФ, что сильно затягивает сроки. Есть примеры, когда государство становилось заложником частного партнера, в результате появлялась дорога, которая ведет в лес, где так и не было построено частное промышленное предприятие.

Заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Александр Коган рассказал о тех решениях, которые готовятся на федеральном уровне для развития инфраструктурных проектов. Так, ожидается постановление правительства о развитии строительной отрасли. Оно предусматривает предоставление бизнесу кредитов и субсидирование ставок по ним, бесплатную передачу земельных участков под жилищное строительство, создание за счет бюджетных средств необходимой инженерной инфраструктуры. На эти цели предполагается выделить 253 млрд руб. из средств Пенсионного фонда. Эти деньги будут страховаться, хотя, по словам депутата, и «являются достаточно нерискованными вложениями, так как имеют ликвидное обеспечение».

Дорабатываются поправки к принятому в первом чтении законопроекту, вносящему изменения в закон «О концессиях». Предполагается гарантировать возврат инвестиций, будут введены долгосрочные тарифы, открыта возможность для комплексной аренды инфраструктурных объектов.

Государство намерено также оказать налоговую поддержку инновационным отраслям экономики в связи с увеличением с 2011 года страховых платежей в социальные фонды в результате замены ими единого социального налога. Для этого рассматривается вариант, когда малые инновационные предприятия будут платить в социальные фонды, как и все прочие хозяйствующие субъекты, 34%, но государство будет им субсидировать 20 процентных пунктов от этой ставки. Кроме того, рассматривается возможность ускорения амортизации, а может быть, даже и введения немедленной амортизации основных фондов по определенному кругу 100--120 приоритетных отраслей. Затраты на НИОКР будут учитываться в расходах с коэффициентом 1,5. Совершенствование налоговой системы будет направлено в том числе на предоставление преференций для развития ГЧП.

Кроме того, в правительстве обсуждается возможность предоставления всем гражданам вычета из базы по налогу на доходы физических лиц в виде минимального размера оплаты труда. «Цена вопроса сейчас просчитывается в Минфине», -- сообщил г-н Коган. Это предложение к государственно-частному партнерству отношения не имеет, зато куда интереснее обычным гражданам.