О том, как и почему Россия участвует в выработке единых стандартов международного наблюдения за выборами, корреспонденту «Времени новостей» Наталье РОЖКОВОЙ рассказал член Центральной избирательной комиссии Игорь БОРИСОВ, вернувшийся с 33-го заседания Межпарламентской ассамблеи СНГ, проходившего в Петербурге.

-- Игорь Борисович, почему вопрос о международном наблюдении за выборами поднимался на очередном заседании Межпарламентской ассамблеи СНГ?

-- Специалисты небезосновательно считают, что именно к Межпарламентской ассамблее СНГ сегодня переходит пальма первенства в вопросах разработки международных актов по защите избирательных прав граждан. Причем все акты, принятые в стенах Таврического дворца, не затрагивают права отдельных государств на организацию демократической системы управления государством со своими национальными особенностями, сохраняя за страной приоритет на так называемый электоральный суверенитет.

-- Маленькое уточнение. «Электоральный суверенитет» -- что это за специфический термин?

-- Это право суверенных государств организовывать свои электоральные процедуры в соответствии с национальными и историческими особенностями законодательства, на основе добровольно признанных ими международных принципов и норм.

-- А почему именно к Межпарламентской ассамблее стран СНГ, как вы выразились, переходит пальма первенства?

-- Потому что сегодня ни одна международная организация не продолжает работать так интенсивно в сфере электорального нормотворчества, как Межпарламентская ассамблея. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод государств -- участников СНГ, вступившая в силу в 2003 году, является единственным международным документом, имеющим юридическую силу в сфере электоральных отношений. Она ратифицирована парламентами государств, присоединившихся к конвенции, и имеет силу международного договора. В этом документе подробно описаны основные принципы организации и проведения выборов. В развитие конвенции принимались и другие документы, в частности Декларация о принципах международного наблюдения в СНГ. Красной нитью через декларацию проходит посыл о том, что все действия миссий наблюдения должны основываться на демократических принципах законности, гласности и прозрачности всех шагов участников наблюдения.

-- Но это декларируется в правилах любой международной организации.

-- Вовсе нет. Поэтому мы наблюдаем отступление от этих принципов при формировании миссий, их работе и при подготовке итоговых заключений. Мы не знаем, как они формируются, кто принимает решение о персональном составе, как составляются и утверждаются итоговые отчеты. В частности, даже от своих зарубежных коллег мы часто слышим, что зачастую миссии ОБСЕ привозили с собой готовые проекты оценки проходящих выборов. Упомянутая мною декларация направлена на то, чтобы исключить практику двойных стандартов и деполитизировать работу международных миссий наблюдения. На пространстве СНГ давно действовали свои рекомендации для международных наблюдателей. Первая редакция этих рекомендаций была принята МПА СНГ еще в 2001 году, вторая в 2004-м, а сейчас в связи с происходящими изменениями требуется принятие новой редакции. Как раз на 33-м заседании МПА состоялось представление проекта рекомендаций, который был одобрен двумя профильными комиссиями ассамблеи.

-- Что нового будет в этой редакции?

-- Впервые в международной практике мы предприняли попытку сформулировать и закрепить в международном акте цели, задачи и функции международного наблюдения. Целью наблюдения не может быть установление иностранного контроля и «полицейского надзора» за деятельностью суверенного государства с введением последующего «внешнего управления». Высшая цель международного наблюдения определена как содействие национальным органам в реализации и защите избирательных прав граждан. При оценке организации национальных электоральных процедур в рекомендациях предложено переходить на более точные и прозрачные методики выставления оценок, основанные на количественных показателях выполнения того или иного международного принципа.

-- О каких количественных показателях речь?

-- Главное, что критерии оценки должны быть гласны и открыты, а не базироваться на «внутреннем предпочтении» главы миссии. Предложен примерный классификатор соответствия национальных норм международным принципам, основанный на количественных слагаемых. Например, принцип равного избирательного права предусматривает, что каждый избиратель имеет только один равноценный голос. На практике это правило не должно нарушаться при нарезке округов. Потому что не может один депутат избираться от ста тысяч граждан, а другой от полумиллиона. Также принцип равного избирательного права подразумевает обеспечение правом голоса граждан за пределами государства, равные возможности участников избирательного процесса, равные возможности по финансированию своей избирательной кампании, отсутствие чрезмерных ограничений. Аналогично можно подходить и к оценкам других международных демократических принципов организации выборов, определяя их исполнение через сумму реализованных на практике слагаемых.

-- А кто определяет, являются ли конкретные ограничения чрезмерными?

-- В соответствии с международными нормами можно ограничивать политические права граждан с целью обеспечения прав других лиц, «общественного порядка и общественного благосостояния в демократическом обществе». Пределы ограничений с учетом международных обязательств определяет национальный законодатель. В разных странах возможны разные подходы. Например, у нас запрещено выдвигаться в кандидаты лицам, совершившим преступления экстремистской направленности, а в США им запрещено еще и голосовать. Если население через своих представителей в законодательном органе поддерживает такие ограничительные нормы, это нормально.

-- У нас только что после выборов 11 октября все партии в Госдуме протестовали против массовых фальсификаций, даже покинув зал во время пленарного заседания, а одна партия молчала. Является ли это признаком чрезмерности существующих ограничений в избирательном процессе?

-- Думаю, что нет. Возобладали эмоции. Никаких конкретных претензий, обусловивших политический демарш, не было. Если бы они говорили конкретно об ограничениях -- например, что проходной барьер в 7% завышен. А то ведь по большому счету они требовали определенных преференций в ущерб реализации избирательных прав граждан: отменить досрочное голосование (в среднем голосует около 2% избирателей, которые иначе не смогут реализовать право голоса), перейти на пропорциональную систему на местном уровне (беспартийные самовыдвиженцы смогут реализовывать свое право только через партийные структуры). Может быть, они это поняли, потому и вернулись на свои депутатские места.

-- А равные возможности для финансирования? Их никогда не будет, ведь у всех свои спонсоры.

-- И личные средства тоже у всех разные. Но государство для всех участников выборов без какой-либо дискриминации устанавливает единые правила: например, государство во всех случаях не участвует в финансировании кампаний политических партий и кандидатов, иностранным лицам также запрещено участвовать в финансировании национальных политических процессов. Причем это правило является универсальным во всем цивилизованном мире.

-- Технические новинки, используемые при организации голосования, отражены в разрабатываемых рекомендациях?

-- Да, авторы смотрят в будущее и предусматривают организацию наблюдения за голосованием по Интернету, с мобильного телефона и с помощью других технических средств. Четкие правила такого наблюдения -- это вопрос будущего развития инновационных технологий. Пока на уровне рекомендаций предусматривается необходимость того, что национальный избирательный орган и законодатель должны обеспечивать неискажение голосования в Интернете, возможность для избирателя проверить, как учтен его голос, возможность наблюдения за этими процедурами. Технологически это может выглядеть так. Например, гражданин после голосования заходит на сайт избирательной комиссии и по своему личному паролю проверяет, правильно ли учтен его голос. Возможно, стоит предусмотреть своего рода «квитанцию о голосовании» -- отрывной чек, как это предусмотрено при работе российского КЭГ (комплексах электронного голосования. -- Ред.). Сегодня уже одна из партий предлагает осуществлять контроль через партийные структуры: избиратель передает свой личный код партии, за которую голосует и поддерживает ее. А дальнейшая проверка осуществляется через партийные штабы. В принципе это вписывается в существующую концепцию наблюдения за выборами, но все должно делаться на сугубо добровольной основе.

Еще одна новелла разрабатываемого документа -- рекомендации по обеспечению реализации избирательных прав лицами с ограниченными физическими возможностями: это и дополнительные документы, выполненные методом Брайля, и пандусы на участках, и широкие кабинки для возможности голосования в инвалидном кресле.

-- Игорь Борисович, вы говорили о документах МПА СНГ как о единственных, определяющих порядок международного наблюдения за выборами. А как же инструкции Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ) ОБСЕ, которое осуществляет мониторинг во многих странах мира?

-- Методология наблюдения БДИПЧ сегодня -- это внутренний документ бюро, ни с кем не согласованный, ни кем не утвержденный. Как инструкция секретарю: с этим соединить в первую очередь, с этим -- во вторую, а с этим вообще не соединять, потому что «атмосфера не та». Остальные международные обязательства ОБСЕ являются политическими, не являются юридическими международными нормами.

-- Стамбульская, Пражская, Копенгагенская конвенция...

-- Да. Только политические обязательства в рамках ОБСЕ. Все государства -- участники ОБСЕ в 1990 году взяли на себя обязательства приглашать международных наблюдателей, но почти половина стран этих обязательств не выполняет и никого не приглашает. Обязательство приглашать международных наблюдателей на свои выборы законодательно закрепили к 2008 году только 23 из 56 государств -- участников ОБСЕ, и в основном это государства из Восточной Европы. Никаких юридических или иных санкций не предусмотрено. Пока все это только добрая политическая воля.

-- Почему не разработать подобные рекомендации в рамках ОБСЕ?

-- Сейчас ОБСЕ затормозилось в развитии этого направления, а государства СНГ продолжают работать, не снижая темпа. Если такая ситуация сохранится, нам в очередном федеральном избирательном цикле придется руководствоваться документами СНГ, которые создаются с учетом всех современных требований и вызовов времени. Со своей стороны мы предложили ОБСЕ совместно разработать новое издание руководства по наблюдению за выборами. Надо сказать, что наметилась тенденция по изменению отношений с ОБСЕ, там стали более внимательно прислушиваться к нашим инициативам, организовывать ежегодные семинары в Вене с участием экспертов и профессионалов, а не только политиков. Однако практических шагов по выработке универсальных правил международного мониторинга пока нет.

-- В федеральном цикле 2007--2008 годов камнем преткновения стал вопрос численности миссии наблюдения. Будет ли в документах СНГ окончательно урегулирован этот вопрос -- сколько наблюдателей приглашать?

-- Я бы не так обозначил камень преткновения. Ведь бывший директор БДИПЧ Кристиан Штрохал был согласен привезти и 70 наблюдателей, но в итоге и этого не смог сделать, так как в отсутствие единых международных стандартов наблюдения вопрос ушел в политическую плоскость, и решение было принято далеко за пределами бюро. Нельзя определить абсолютное значение числа наблюдателей. Можно определить методику наблюдения для достижения поставленного результата. В рекомендациях четко определены цели, задачи и функции международных наблюдателей, исходя из этого, можно определить и формат миссии. Нами предпринята попытка установить четкие принципы работы наблюдательных миссий для исключения в их работе политизированности и субъективизма.

-- Таким образом, пока велика вероятность того, что на выборах 2011--2012 годов единственными действующими правилами международного наблюдения будут документы, принимаемые сейчас МПА СНГ?

-- Россия выполняла и будет выполнять все взятые на себя международные обязательства. Как я уже сказал, пока состоялось только представление проекта рекомендаций по международному наблюдению. Ожидается, что новая редакция этого документа будет принята на весенней сессии МПА. В каком виде и с какими поправками -- покажет время. В любом случае мы будем организовывать избирательный процесс в интересах наших избирателей. Этот процесс может не совпадать с интересами и целями отдельных международных организаций, застоявшихся в своем развитии.