Спустя год с небольшим после начала административной реформы -- в виде изменения структуры правительства -- уже всем ясно, что проводить преобразования органов госуправления гораздо сложнее, чем казалось. Выкладки разработчиков реформы сталкиваются с массой субъективных и объективных проблем. О причинах торможения административной реформы, ее приоритетах и движущих силах обозреватель «Времени новостей» Михаил ВОРОБЬЕВ беседовал с одним из участников разработки концепции реформы, первым проректором Высшей школы экономики Львом ЯКОБСОНОМ.

-- Лев Ильич, вы согласны с точкой зрения, что реализация административной реформы, как вы говорили ранее «главной реформы России», затормозилась?

-- Я бы сказал так: мы медленно переходим от первого, более простого, ко второму, заведомо более сложному этапу реформы. И медлительность перехода в определенной мере обесценивает значимость первого этапа -- проведенной весной прошлого года реорганизации структуры федеральных исполнительных органов власти. Второй этап -- оптимизация управленческих процессов, форм и методов работы, обеспечение нормального контроля и стимулов -- запаздывает. В результате появляется все больше сомневающихся, нужна ли реформа вообще.

Я уверен, что структурные изменения, в результате которых наряду с министерствами появились федеральные службы и агентства, были необходимы. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом. А определить, кто чем должен заниматься, как оценивать результаты этой деятельности, как поощрять чиновников, как ими управлять, невозможно при запутанной структуре.

Другое дело, что граждан волнует не структура -- они об этом редко задумываются, -- а то, как работает государство на всех уровнях. Если провести аналогию с организмом, то можно сказать, что их не удовлетворяет физиология, а не анатомия. Однако любой врач знает: чтобы ликвидировать глубокие дисфункции организма, зачастую приходится делать операцию. Это и есть структурные изменения.

-- Удалось добиться того, на что рассчитывали разработчики реформы: трехзвенная система федеральных исполнительных органов власти (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) эффективнее прежней?

-- Не совсем. В чем была ошибка? В том, что детальные регламенты работы новых структур стали появляться лишь примерно через год после их формирования, а серьезных стимулов эффективной работы нет до сих пор. Люди и в новых структурах стали воспроизводить привычные образцы поведения. Для того чтобы чиновники иначе работали, каждый из них должен понимать, за что с него спрашивают.

Когда общаешься с западными специалистами в области госуправления, испытываешь зависть. Они думают о том, как жить в эпоху после классической бюрократии, работающей на основе детальных предписаний, как сделать так, чтобы чиновники не были слишком зажаты, чтобы они работали нешаблонно, самостоятельно, инициативно.

Найдите у нас чиновника, который действовал бы как предписано. Таким цены нет. Наш чиновник не бюрократ в классическом смысле. Он не имеет вкуса и уважения к процедуре. Он не привык работать в рамках. Не привык действовать исходя из общественных интересов, которые бы не просто провозглашались, а очень четко трансформировались в конкретные алгоритмы служебного поведения. До всего этого нам еще расти и расти.

Задача осложняется тем, что чиновничество у нас недостаточно контролируется публичными политиками. Там, где есть постоянное давление публичных политиков, парламента, политических партий, чиновники вынуждены действовать строго по регламенту. У нас же из-за отсутствия такого давления чиновники позволяют себе расслабиться до такой степени, что дальше некуда. Кто-то просто не напрягается, а кто-то напрягается ради частной выгоды. Нужны стимулы добросовестной служебной деятельности, а упорядочение функций и структур -- необходимое, хотя и не достаточное условие их появления.

-- И какими же, на ваш взгляд, должны быть эти стимулы?

-- Нужно достойно оплачивать труд чиновников. Это вызывает в обществе отторжение, но по-другому не получится. Да, примерно год назад госслужащим повысили зарплаты, но это коснулось в основном верхнего эшелона -- министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Я не говорю, что это неправильно. На госслужбу пришли менеджеры с хорошим опытом. При прежней зарплате в органах исполнительной власти мы бы их никогда не увидели. Но зарплаты основной массы чиновничества, с которой и сталкивается гражданин, выросли разве что на треть, т.е. остались несопоставимыми с частным сектором. На такие деньги молодых, амбициозных, работоспособных сотрудников не пригласишь. Впрочем, есть и другая сторона дела. Повышение зарплат необходимо привязать к индикаторам результативности, к выполнению регламентов.

-- Наряду с реорганизацией правительства была предпринята попытка избавить органы госвласти от избыточных функций. На ваш взгляд, удалось что-либо сделать на этом пути?

-- Комиссия по административной реформе, которую в прежнем составе кабинета министров возглавлял вице-премьер Борис Алешин и в которую я входил, проанализировала более пяти тысяч функций федеральных органов исполнительной власти. Почти 20% функций были признаны избыточными, еще примерно 30% нуждались в уточнении. Эта работа не пропала. При реструктуризации правительства функции, признанные избыточными, в новые положения о министерствах, федеральных службах и агентствах не попали. Плюс к этому значительная часть функций была записана в существенно уточненном виде. Это реальное достижение. Однако надо признать, что задумывалось нечто большее. Предполагалось проанализировать и оптимизировать не только перечень функции, но и механизмы их реализации. Если бы это удалось, то результат был бы гораздо лучше.

Но не получилось. Задача оказалась чрезвычайно трудоемкой, людьми для ее выполнения комиссия не располагала. Не было другого выхода, кроме как предложить самим ведомствам все это анализировать. А у них нет особого стимула тщательно провести эту работу. В результате материалы оказались ненадежными. Кстати, именно этот опыт и показал, что рационализация деятельности госаппарата, с одной стороны, критически необходима, а с другой, то, что ее нельзя провести в короткий срок и силами самого аппарата. Нужна программа поэтапной оптимизации механизмов и ресурсы на ее реализацию. Ведь это своего рода реинжениринг, на который частные корпорации, при гораздо меньших масштабах деятельности, тратят немалые средства, но зато и получают эффект. В пилотном режиме мы такую работу проводим. Наряду с непосредственным участием в подготовке типовых регламентов для всех федеральных органов (два таких регламента в этом году приняты правительством) эксперты Высшей школы экономики работают над оптимизацией конкретных процедур в некоторых из них, например в Мининформсвязи, а также взаимодействуют по этим вопросам с региональными администрациями.

-- Почему так и не удается запустить федеральную целевую программу (ФЦП) «Административная реформа», на которую в 2005 году не было выделено ни копейки? Не стоит она и в планах финансирования и на 2006 год.

-- Отказ от формата ФЦП был вполне ожидаемым и, на мой взгляд, абсолютно правильным решением. Федеральные целевые программы -- инструмент, придуманный совсем для других целей. В основном это программы инвестиционного характера, в которых очень четко просматривается будущий результат. Поэтому к таким программам предъявляются специфические требования. Напротив, программы, на основе которых осуществляются реформы, должны быть адаптивными. Поэтому эксперты Высшей школы экономики изначально были против того, чтобы полностью приводить программу по административной реформе к формату ФЦП. Просто потому, что, с одной стороны, был бы размыт этот формат, а с другой, не была бы учтена специфика программ реформирования такого рода.

Помимо федеральных целевых программ должны появиться программы другого формата, приспособленного для того, чтобы управлять именно институциональными преобразованиями. Это касается не только административной реформы. Многих ошибок удалось бы избежать, если бы, например, монетизацию льгот проводили в рамках тщательно подготовленной, управляемой и адаптированной программы. Хорошо, что МЭРТ предполагает подготовить программу «Административная реформа» в новом формате. Хотя пока не до конца ясно, как такие программы должны работать, как ими управлять. Остаются разные мнения, в том числе по вопросу финансирования программы. Есть, например, предложение, выработав общие принципы, поручить ведомствам самим вести реформу на свои деньги в рамках ведомственных программ. Такая позиция привлекательна помимо прочего тем, что не надо будет изыскивать дополнительные бюджетные средства. Она устраивает и ведомства, которым вряд ли понравится «внешнее управление» проводимой внутри них административной реформой. Понять такую позицию можно. Но принять достаточно трудно. Преимуществ у единой, четко выстроенной, жестко управляемой и отслеживаемой программы гораздо больше.

-- Скептики всегда говорили, что самой бюрократической системе нельзя поручать реформировать себя, поскольку предлагаемые новации подразумевают ущемление интересов ныне всесильного чиновничества. Насколько мощно сопротивление чиновников? Кто, по вашему, может стать или уже является движущей силой реформы?

-- Сопротивление есть. Но к этому надо относиться спокойно. Российское чиновничество крайне неоднородно. Частично это пожилые экс-советские чиновники, которые работают по старинке, но на которых многое держится. В этом поколении взяточники есть, но они отнюдь не преобладают. Работают они в основном по старинке, реформ боятся, но при нынешней зарплате заменить их некем. Есть те, кто пришел взятки брать. Им, конечно, тоже сильно не нравится то, что возникнет подконтрольность, прозрачность. Но есть и немало людей, которые пришли в госаппарат, желая реализовать свои амбиции, замыслы. Или же их привлекает карьерный рост. Может быть, они не в большинстве, но часто занимают высокие позиции. Таких руководителей не устраивает неэффективность госструктур хотя бы потому, что мешает им работать. Надежда на них. Часто общаясь с этими людьми, вижу, что у них есть заинтересованность в изменениях. В правительстве, в администрации президента, насколько могу судить, также есть заинтересованность в преобразованиях госаппарата. Так что по отношению к этой реформе испытываю умеренный оптимизм.

-- Государство избавляется от избыточных функций, а количество чиновников не уменьшается. Чем же они заняты? Придумывают себе новые функции? Не стоит ли провозгласить одной из целей административной реформы сокращение количества чиновников?

-- Такой вопрос ставится, но тут тоже не все просто. Да, сейчас в России чиновников больше, чем было в РСФСР, но к их сокращению нужно подходить дифференцированно. Огромное большинство госслужащих -- это не люди, готовящие ответственные решения в центральном аппарате министерств, а, скажем, налоговые инспекторы или те, кто обрабатывают документы в региональных администрациях. Войдите в любую налоговую инспекцию. Там будет огромная очередь. Получается, что налоговиков много и одновременно налоговиков не хватает. Дело в том, что нет эффективных процедур и технологий. На Западе налогоплательщик с налоговым инспектором, как правило, лично не общается. У нас же многое архаично. Поэтому сокращения надо проводить параллельно с внедрением новых прогрессивных процедур и технологий. В противном случае создадим лишь дополнительные неудобства для граждан и предприятий. Тут мы возвращаемся к вопросу о стимулах. Поскольку сегодня бюджетные деньги достаются госоргану и каждому чиновнику не за конкретный результат, а за само их существование, ни госорган, ни чиновник не заинтересованы в сокращениях. Если у руководителя сократили ставки, в его распоряжении станет меньше денег. Платили бы за результат, за четкое выполнение регламента, у начальника появился бы стимул оптимизировать численность «личного состава», чтобы меньшему числу людей больше платить. В сегодняшней системе это невозможно.

-- Административная реформа -- одна из неотъемлемых составляющих процесса формирования в России благоприятного делового климата, который приведет к росту инвестиций и ускорению экономического роста. В частности, реформа предполагает формирование максимально простой и прозрачной системы взаимоотношений предпринимателей и госструктур. Начиная от регистрации компании, выдачи лицензий и т.д. и заканчивая проверками со стороны торговой инспекции или санэпидстанции. По вашей оценке, в сфере подобных взаимоотношений что-либо изменилось?

-- В моем представлении, мало. Несколько лет шла работа по устранению административных барьеров. Во многом именно эту цель преследовала и ликвидация избыточных функций министерств и ведомств. Но тем не менее и по сей день социологические опросы показывают, что порядка 10% оборота малого бизнеса уходит на преодоление легальных и нелегальных административных барьеров. Тут и расходы по оформлению документов и взятка чиновнику просто за то, чтобы он делал свое дело. Какие-то барьеры сняты, но это как гидра: отсекаются головы, а новые вырастают. Опять же проблема в том, что недостаточно устранить избыточную регламентацию для граждан или бизнеса, надо одновременно усиливать регламентацию действий чиновников, иначе они найдут новые возможности экспансии.

-- Стоит ли вообще спустя чуть более года после начала реформы «плакаться в жилетку» из-за того, что что-то пошло не так. Что показывает зарубежный опыт подобных преобразований бюрократических систем?

-- В экономически развитых странах административные реформы чаще всего преследуют другие цели. Обычно там главное, что заботит людей и правительства, -- это не низкое качество работы аппарата, а высокие расходы на его содержание, не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас как бы недобюрократия, иными словами не хватает порядка и рациональности, то на Западе, наоборот, подчас все слишком забюрокрачено. Соответственно реформы там чаще всего направлены не на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения государственных функций, а на то,чтобы достичь оптимального соотношения цены и качества. Короче говоря, нам бы их проблемы. Но и у них реформы растягиваются на годы, они связаны с тщательным анализом процессов оказания госуслуг, оптимизацией этих процессов, постепенным высвобождением госслужащих и сокращением расходов. Нам при всем различии задач этому надо учиться.

В России на завершение административной реформы в ближайшие год-два рассчитывать бессмысленно, если не хотим ограничиться имитацией. Вернувшись к примеру с малым бизнесом, скажу, что снизить его административные издержки с 10 до 3% можно за 3--5 лет. Надо просто вынуть из цепочки ряд операций и контролировать, чтобы они не возродились. А вот научиться по-настоящему эффективно работать или снизить уровень коррупции -- это, к сожалению, более длительный процесс.

-- По вашему мнению, на каких аспектах административной реформы необходимо сосредоточиться сейчас?

-- Во-первых, на выработке четких стандартов госуслуг. Гражданин должен понимать, что ему должны предоставить госорганы и за какое время. Во-вторых, необходимо разработать систему четких регламентов для госорганов и госслужащих . Это те дорожки, по которым они будут обязаны двигаться. И в-третьих, обеспечить нормальное стимулирование труда чиновника, чтобы у него была заинтересованность следовать по этой дорожке.

Всем понятно, что работа государства у нас самое узкое место. Экономика не будет развиваться при нынешней работе госаппарата. Но ее улучшение -- тяжелая задача, к решению которой мы лишь приступили.