Несколько недавних событий, относящихся к энергетическому сектору отношений между Россией и Европейским союзом, позволяют предположить, что в подходах ЕС к энергетической безопасности наметилась перемена. Сначала греческий премьер-министр Георгиос Папандреу заявил о готовности Афин не только поддержать «Южный поток» (транспортировка природного газа из России по дну Черного моря в Евросоюз), но и лоббировать включение его в число трансъевропейских сетей (т.е. магистралей, которые составляют каркас европейских рынков природного газа и электричества). Затем последовали два выступления недавно назначенного комиссара по энергетике Гюнтера Эттингера. 2 марта, находясь в Болгарии, он заявил, что Европейский союз не против «Южного потока»», поскольку этот газопровод повысит безопасность поставок в Европу. Неделю спустя, представляя проекты газопроводов и линий электропередачи, которые предполагается поддержать в рамках антикризисных мер, комиссар отметил, что условием реализации «Набукко» (трубопровода в обход России) будет обеспеченность этой магистрали сырьем. Наконец, еще днем позже управляющий директор итальянской компании Eni Паоло Скарони призвал вообще объединить «Набукко» и «Южный поток», чтобы оптимизировать поставки и избежать сооружения избыточных мощностей.

Новый состав Европейской комиссии (КЕС), а также политическая элита стран Евросоюза при поддержке энергетических компаний, похоже, возвращаются к привычному для объединения экономическому подходу в области энергетической безопасности. Это контрастирует с линией второй половины 2000-х годов, когда верх явно одержали политически мотивированные методы.

От экономики к политике и снова к экономике?

За несколько лет произошла политизация и секьюритизация (то есть перевод ее в классический стратегический контекст) внешней энергетической деятельности Европейского союза. Пользуясь терминологией теоретиков секьюритизации Барри Бузана и Оле Вэвера, Евросоюз перевел решение вопросов энергобезопасности в категорию «политики паники», стараясь минимизировать зависимость от России. Брюссель практически перестал рассматривать средства обеспечения энергобезопасности с точки зрения того, насколько они мотивированы рынком или разделяются компаниями.

К слову сказать, часть принятых мер российской стороне стоило бы проанализировать и, возможно, применить у себя. Это прежде всего повышение энергетической эффективности и энергосбережение, которые снижают спрос на углеводороды, а тем самым и зависимость от поставок извне. В российском случае это могло бы стимулировать более экономное использование сырья. Примечательно и развитие альтернативных источников энергии в Евросоюзе с целевыми мерами по поддержке этой деятельности, которые в России либо отсутствуют, либо не работают.

Однако меганаправлением стал поиск альтернативных каналов поставки природного газа. Прежде всего это вложения в строительство терминалов приемки сжиженного природного газа (СПГ) и продвижение проекта «Набукко». Формально он не противоречит принципам, которыми Еврокомиссия руководствовалась в 1990-е годы, -- расширение инфраструктуры и диверсификация связей с внешними поставщиками. Но в отличие от прошлых инициатив, всегда имевших рыночное обоснование, «Набукко» базируется исключительно на геополитической логике. Иначе невозможно объяснить желание вкладывать большие деньги в трубу, заполнение которой топливом не гарантированно, -- в Центральной Азии сырья попросту не хватит, а использование ресурсов Ирана исключено по политическим соображениям. Тем более что все это происходит на фоне утверждений (тоже, впрочем, спекулятивных) о том, что в будущем потребность Европы в трубопроводном газе будет снижаться.

Есть несколько причин поворота ЕС от экономического обеспечения энергобезопасности к политическому. Главная из них заключается в том, что Россия не пошла по пути либерализации газового рынка на основе правил, разработанных в Брюсселе, и не открыла свою территорию для свободного транзита третьими сторонами азиатского газа в объединенную Европу. К тому же высокие цены на энергоносители и погашение к середине 2000-х внешних долгов стали причиной многократно возросшей уверенности российского руководства в себе. Растущий скепсис в отношении Договора к Энергетической хартии заставлял Москву искать другие, далеко не всегда экономические, способы обеспечения своих энергетических интересов в отношениях с соседями-транзитерами (Украина и Белоруссия), которые быстро осложнялись. А кавказская война в августе 2008 года укрепила в Европе подозрения (особенно раздуваемые антироссийски настроенными странами Восточной и Северной Европы) в том, что Россия стремится контролировать трубопроводы за пределами своей территории, чтобы лишить Евросоюз возможности диверсифицировать поставки углеводородов.

Необходимо отметить и ряд внутриеэсовских факторов: затянувшееся на много лет реформирование правовой базы, желание ряда стран (особенно Польши) включить в учредительные документы положение по энергетической безопасности и солидарности государств-членов. Наконец, ситуацию, конечно, усугубили рекордные цены на углеводороды, державшиеся до 2008 года.

Таким образом, поворот Евросоюза к политизации энергетической безопасности, пусть и не оправданный с точки зрения долгосрочных интересов всех участников энергетических отношений, объясним, если учесть сложившуюся комбинацию факторов. Однако с конца прошлого года страсти вокруг «российской угрозы» стали остывать. Реже говорится об опасности, которую несет зависимость от Москвы как поставщика. Об этом почти перестали упоминать и руководители Европейской комиссии, и национальные лидеры.

Внесение проекта «Южный поток» в список трансъевропейских сетей, если такое произойдет, не поможет его реализации с точки зрения финансов. Вопреки распространенному мнению ЕС выделяет мизерные средства на инфраструктуру. Как правило, они расходуются на организацию семинаров для потенциальных участников проекта или на проведение предварительных исследований. Однако такой шаг имел бы символическое значение, ознаменовав отказ Евросоюза от заведомо политизированных и рыночно необоснованных проектов в пользу более логичных и гарантированных схем обеспечения энергобезопасности. (При всех сомнениях, связанных с «Южным потоком», никто не спорит, что газ для его наполнения есть.) С практической точки зрения, это упростило бы решение административных и бюрократических проблем, возникающих при строительстве магистралей на территории Европейского союза и расширении там активности российских компаний.

Анатомия возврата к экономической логике

Переход Евросоюза к экономическому обеспечению энергетической безопасности потребует от руководства Европейской комиссии (председателя Жозе Мануэля Баррозу и новичка европейской политики Гюнтера Эттингера) кропотливой работы. Им будет непросто преодолеть сопротивление некоторых стран-членов. Тем не менее уже можно отметить несколько предпосылок для начавшегося поворота, которые сохранятся в среднесрочной перспективе.

Во-первых, падение стоимости углеводородов в 2008 году сняло ажиотаж среди европейских потребителей. Цены на газ достигли пика в январе 2009 года, когда разгорелся конфликт Москвы и Киева. Снижение цен позволило и поставщикам, и потребителям более спокойно взглянуть на собственные интересы. Первые (в том числе Россия) заинтересованы в удержании рынков сбыта, вторые -- в сохранении приемлемых цен. Подешевевшие углеводороды сделали менее привлекательными многие мегапроекты газопроводов и масштабное использование возобновляемых источников энергии. Да и финансовый кризис привел к существенному снижению объемов кредитования, уменьшению госдотаций и ужесточению условий.

В 2009 году, наконец, завершилась почти восьмилетняя сага с реформой уставных документов Евросоюза, в силу вступил Лиссабонский договор. Оговорка о солидарности стран-членов в области энергетической безопасности там присутствует, но в самом общем виде, тогда как определение конкретных форм солидарности оставлено на усмотрение национальных столиц. Таким образом, ЕС, по сути, сохранил дореформенные позиции: на энергетическую безопасность Брюссель по-прежнему способен влиять только посредством экономических рычагов.

Кроме того, в Европейском союзе в 2009--2010 годах прошли выборы во все институты и структуры. В начале февраля завершено формирование КЕС. И Баррозу, и прежний комиссар по энергетике Андрис Пиебалгс наиболее жестко высказывались в адрес России, пока не гарантировали себе места в новом составе комиссии (первый утвержден на том же посту, второй занял пост комиссара по политике развития беднейших стран). После этого выпады против московского энергетического империализма постепенно сошли на нет. В менее выраженной форме, но подобную тенденцию можно проследить и на примере других лидеров ЕС. Иными словами, политизация энергетических отношений с Россией служила элементом внутриполитической и даже карьерной борьбы бюрократов. Завершение электорального периода позволяет Евросоюзу приступить к плановой работе и выйти из порочного круга популистских заявлений.

Третья причина реэкономизации энергетической безопасности -- накопившаяся в Евросоюзе усталость от постоянных инноваций в сфере передачи полномочий с национального уровня на европейский. Эта тенденция проявилась во включении в текст Лиссабонского договора положения о явно переданных компетенциях. В соответствии с ним Европейский союз может действовать только в тех областях, которые определят для него страны-члены на основе решений, выработанных ими на национальном уровне. Политические аспекты энергетической безопасности, как уже отмечалось, к таковым не относится, как показывает практика, большинство европейских столиц предпочитают договариваться с поставщиками на двусторонней основе, не доверяя наднациональным органам столь электорально значимый в каждой стране вопрос, как энергоснабжение.

Нынешняя обстановка в Евросоюзе иллюстрирует нежелание государств идти на дальнейшее углубление интеграции. Национальные столицы постоянно призывают к сокращению правотворческой активности КЕС, ограничивая и изменяя ее законопроекты и даже отсылая некоторые из них назад без вынесения на голосование. В результате Комиссия концентрируется на ядре своих компетенций, прежде всего на мониторинге соблюдения странами их обязательств по внутреннему рынку, на ликвидации на нем барьеров, а также на использовании конкурентного законодательства для микрокоррекций.

На принципы энергетической политики Европейского союза влияет и нелегкие переговоры с Турцией о ее вступлении в ЕС. Энергетический раздел переговорного процесса, в ходе которого должна происходить гармонизация законодательства, заблокирован Кипром. Анкара в ответ отказывается продолжать либерализацию рынка и присоединяться к Энергетическому сообществу, включающему помимо Евросоюза балканские страны. В результате с точки зрения регулирования она отнюдь не становится территорией, контролируемой Брюсселем.

Более того, время от времени турецкая сторона напоминает о своей ключевой роли в обеспечении так называемого четвертого энергетического коридора для поставки углеводородов извне. И тем самым намеревается использовать свое положение как политический ресурс на любых переговорах с Европейским союзом. Получается, что, политизируя энергодиалог с Россией, Брюссель усиливает позицию Турции.

Проблемы реэкономизации

Реэкономизация не означает, что отношения России и ЕС в энергетической сфере начнут теперь быстро налаживаться. Поведение российских игроков в энергетике (особенно в том, что касается экспортных поставок) далеко не свободно от политической логики. Тем не менее в нем присутствует значительный экономический компонент, и большинство шагов продиктовано задачей максимизации прибыли от продажи углеводородов. Однако между тем, как Россия понимает рыночные отношения, направленные на максимизацию прибыли, и тем, что Брюссель считает экономическим обеспечением энергетической безопасности, громадная пропасть.

Во-первых, возврат Европейского союза к экономическому видению энергетической безопасности будет означать возобновление попыток распространить на Россию законодательство, действующее на внутреннем европейском рынке. В области энергетической эффективности, сбережения ресурсов и развития возобновляемых источников энергии это скажется благотворно. Здесь российские и европейские нормы сходятся, но пока Россия испытывает дефицит либо институциональных возможностей для претворения законодательства в жизнь, либо подзаконных актов, либо предприятий, специализирующихся в соответствующих сегментах бизнеса (например, в выдаче паспортов энергоэффективности домов).

В области энергосбережения, экологических аспектов энергопотребления и развития «зеленой» энергии существует и принципиальная взаимная заинтересованность, поскольку цели российской энергетической стратегии не противоречат мерам, принимаемым Евросоюзом. Более того, основные дискуссии по ужесточению регулирования ведутся ведь не только на двустороннем, так и на многостороннем уровне с равноправным участием Москвы и Брюсселя -- в Международной морской организации, в рамках Киотского процесса и пр. Это нивелирует стремление Европейского союза распространять свой режим на Россию. Здесь, кстати, требуются встречные шаги обеих сторон, а не только односторонние российские уступки.

Совершенно иная ситуация с организацией рынков. В электроэнергетике и нефтяном секторе Москва реализовала те же принципы либерализации, которые пропагандирует Брюссель. А вот в секторе природного газа отказалась от этого подхода. Если внимательно вчитаться в энергетическую стратегию России, то вместо основополагающей логики либерализации (принятой в Европейском союзе) она предлагает создание условий для стабильности всех институтов и структур энергетического рынка, а также обеспечение модернизации сектора. Это не эквивалентно либерализации, она выступает лишь как один из вариантов инструментального обеспечения этих целей.

Возвращение Евросоюза к обеспечению энергетической безопасности через экономические рычаги будет означать и возобновление требований свободы рынка в России как основы выравнивания условий для его участников. А это в свою очередь натолкнется на предложение Москвы разработать режим, который бы взаимно устраивал производителей и потребителей энергоресурсов, а не был продиктован Брюсселем. И если дебаты обострятся, повысится риск того, что российская позиция политизируется. Москва будет требовать равенства партнеров в определении нового правового режима, как это ранее происходило с Энергетической хартией и Договором к ней.

Здесь важны осторожные переговоры в рамках выработки нового гибкого режима торговли ресурсами или реформы Договора к Энергетической хартии, а также дискуссии по соответствующим статьям нового базового соглашения России и Европейского союза. По сути, они должны зафиксировать цели обоих партнеров: обеспечение оптимального функционирования рынков, защита прав потребителей, устойчивая работа сектора и его модернизация. При этом либерализация будет признана одним из способов решения наряду с вариантом сегодняшней организации рынка в России, в основе которой -- монополия ключевого поставщика на инфраструктуру.

Это позволит подвести под общий знаменатель стратегическое энергетическое мышление Москвы и Брюсселя на современном этапе, оставив обеим сторонам свободу действия и возможность дальнейшей эволюции, если (или когда) в России сложатся предпосылки для либерализации газовой области. Подобные меры, кстати, будут соответствовать и столь уважаемому Европейским союзом принципу субсидиарности, согласно которому общие цели могут достигаться приемлемыми для участников соглашений средствами и на наиболее низком из доступных уровней. В данном случае национальном для России и союзном для ЕС.

Достоинством этого решения будет также и то, что оно позволит в узкой сфере примирить традиционное для России и Евросоюза противостояние. Москва говорит политическим языком и нередко оперирует абстрактными понятиями (например, равенства), не объясняя, что это значит в конкретной области приложения. Европейский союз же в лице прежде всего чиновников Еврокомиссии, делает акцент на технократических вопросах, на практических методах решения, но не поднимается на уровень концептуальных обобщений. Брюссель отказывается, например, признать, что простая экстраполяция его законодательства на третьи страны означает неравенство, недемократичность, а, главное, не всегда представляет собой адекватный способ решить существующие там проблемы или достичь целей, аналогичных тем, которые ставит перед собой Евросоюз.

Вторая проблема, с которой придется столкнуться, -- различие в понимании такого базового для обеих сторон понятия, как взаимность. Для Брюсселя взаимность -- это выравнивание условий деятельности на рынке, их максимальное сближение. В идеале на основе правил, которые он уже сам для себя определил. В худшем случае -- посредством переговоров в рамках какой-либо международной организации с последующим принятием/изменением норм внутри ЕС (как, например, сегодняшние дискуссии по финансовому регулированию, банковскому резервированию и т.п.). Данный подход к взаимности я уже неоднократно определяла как взаимность на макроуровне, то есть создание некоего базового уровня для всех предприятий в том или ином секторе, гармонизация условий, определяющих деятельность всех игроков на рынке.

Для России характерен другой подход. Отечественные компании при поддержке государства следят за тем, чтобы в каждой конкретной сделке их выгоды были равноценны тем, которые получают партнеры. В энергетике и особенно газовой отрасли такой критерий применяется даже в большей степени, чем в других секторах. Речь идет о своеобразном сравнении абсолютных выгод, а не об анализе того, что конкретно обе стороны могли бы приобрести, хотя и в разной степени. В концентрированной форме данный тезис прозвучал из уст Владимира Путина на саммите Европейский союз -- Россия в Мафре в 2007 году. Он тогда заявил, что инвесторов дискриминирует не Россия, а Евросоюз, поскольку инвестиции наших компаний на внутреннем европейском рынке в десять раз ниже российских капиталовложений предприятий ЕС. Рассматриваемый подход Москвы можно условно назвать взаимностью на микроуровне, то есть речь идет о равенстве в выгодах конкретных участников в конкретных сделках, а не о принципиальном равенстве их возможностей.

Наконец, третья проблема -- это дискуссия о различиях, существующих в отношениях между государственным и частным секторами в Европейском союзе и России. Российский бизнес в глазах европейцев представляется как нечто, ведомое властями, лишенное самостоятельности, интересов и инициативы, крайняя форма такой оценки изображает его исключительно в качестве рычага для решения внешнеполитических задач правительства. Бизнес же Евросоюза концептуализируется как независимый игрок, действия которого регулируются законодательством ЕС и стран-членов и ограничиваются исключительно ради блага внутреннего рынка. Предприниматели также предстают равноправными партнерами в достижении единства рынка и развитии внешнеэкономических связей, а иногда и союзниками КЕС в противостоянии с национальными правительствами.

Очевидно, что оба описания, если сказать мягко, сильно упрощены. Сколь бы велико ни было влияние государства, например, в «Газпроме», у корпорации есть свои коммерческие интересы. С другой стороны, предприятия Евросоюза не абсолютно свободны от политического влияния, в особенности от давления или поддержки стран своего базирования. Тем не менее оспаривать различия было бы нелепо. Речь опять же надо вести о своеобразном континууме, где с одной стороны тотальное влияние государства на компании, а с другой -- полная свобода коммерческих игроков. Компании располагаются не на полюсах, а по всему промежутку и динамично передвигаются по этой «шкале».

Для лучшего понимания друг друга целесообразно развивать диалог бизнеса, причем не столько при посредничестве госструктур, сколько независимый. В энергетике, в частности, это может происходить в рамках ассоциаций -- по линии «Круглого стола» промышленников России и ЕС, Еврогаза и Российского газового общества, Евроэлектрики и ассоциаций электроэнергетических компаний России / «Интер РАО». Полезно включать как можно больше представителей бизнеса в секторальные диалоги, выслушивать их мнение и стимулировать конвергенцию взглядов, способную создать базу для дальнейших правовых решений.

Реэкономизация энергетической безопасности Европейского союза -- явление положительное и для России, и для ЕС. Но надо быть готовыми к возобновлению подзабытых или еще не явных противоречий -- проблемы правового сближения и либерализации, различного восприятия взаимности, несхожести выстраивания диалога частного и государственного секторов. Главное -- не допустить того, чтобы расхождение во взглядах на качество экономического партнерства повлекло взаимное раздражение и очередное возвращение к попыткам решать экономические проблемы политическими средствами.

Полностью статья будет опубликована в журнале «Россия в глобальной политике».