Правительство готовится радикально изменить порядок проведения торгов по государственному заказу в отношении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Ключевой новацией закона о госзакупках №94-ФЗ должно стать появление системы независимых экспертных советов, в полномочия которых будет входить оценка квалификации участников торгов и качества исполнения работ подрядчиками. Участники рынка сомневаются в способности найти нужное количество квалифицированных и непредвзятых экспертов, а также опасаются, что бюджету влетит в копеечку их содержание. Между тем реформа торгов по НИОКР -- только начало. В случае успеха аналогичные изменения могут быть распространены на всю систему госзакупок.

«Сложившаяся система госзакупок НИОКР ненормальна. Она не устраивает никого -- ни заказчиков, опасающихся низкого уровня исполнения подряда, ни предпринимателей, так как полный произвол со стороны заказчиков в оценке качества исполнения работ», -- задал тон устроенной в ГУ-ВШЭ дискуссии начальник управления контроля размещения госзаказа Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Михаил Евраев. Проблема тем более актуальна, так как, по словам заместителя министра экономического развития РФ Алексея Лихачева, на уровне аппарата правительства «на предпоследней стадии» находится обсуждение особенностей размещения заказов на сложную технику для госкорпораций, компаний со значительным участием государства и естественных монополий. В ближайшее время будет подготовлена директива правительства о распространении на них правил госзакупок. Это, по словам г-на Лихачева, добавит к 1 трлн руб. госинвестиций по линии госзаказа еще несколько триллионов рублей.

Министерство экономического развития совместно с ФАС и Минобрнауки еще в прошлом году начали работу по формированию новых подходов к размещению госзаказа на НИОКР. В начале этого года в правительство даже был внесен согласованный этими ведомствами вариант законопроекта. Как рассказала заместитель директора департамента государственного регулирования в экономике Минэкономики Анна Катамадзе, он вводил «легкие предквалификационные требования, ставил укрупненное сито, которое должно было отсечь неизвестные компании, фирмы посредников, позволить участвовать в торгах только тем организациям, которые имеют хотя бы какое-то отношение к научной деятельности».

Об актуальности этих мер говорит пример настоящей рейдерской атаки на московский областной госзаказ по НИОКР. Заместитель министра экономики Московской области Лидия Никифорова рассказала: «У них есть очень опытный исполнитель, который подает заявки абсолютно на все конкурсы. И практически всегда их выигрывает, потому что в его штате больше юристов, чем ученых. Заявки они составляют безупречно, отклонить их невозможно». Результатами выполняемых работ в областном правительстве очень недовольны, но ничего сделать не могут. Между тем областной заказ на НИОКР составляет порядка 100 млн руб. в год. Примерно столько же заказов размещается на муниципальном уровне.

В попытках отсечь подобных рейдеров в первоначальную версию поправок к закону о госзакупках было заложено три критерия оценки качества компаний, подавших заявки на участие в торгах: цитируемость членов авторского коллектива, количество имеющих ученые степени и число объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих фирме. Но в процессе обсуждения в аппарате Белого дома законопроект было решено полностью переработать. Фактически появился другой вариант закона.

Сейчас, по словам Михаила Евраева, обсуждается возможность введения количественных показателей на допуск компаний к выполнению работ по государственному и муниципальному заказу. Дополнительные критерии могут быть любыми, но они обязательно должны быть количественными, четкими, хорошо измеряемыми и проверяемыми, установленными централизованно, непосредственно в законе. Не должно быть субъективных оценок. По словам представителя ФАС, обсуждалось около десятка таких показателей, но главным должен стать опыт выполнения потенциальными участниками торгов аналогичных по тематике и объему научно-исследовательских работ (НИР) ранее. Похожая модель уже действует при размещении госзаказа на строительство объектов.

Ключевым изменением порядка размещения заказов на НИОКР должно стать появление системы экспертных советов. Им будет поручена оценка квалификации участников тендеров и качества исполнения работ. Сейчас, когда оценки качества выполнения работ выставляет заказчик, наибольший балл, как правило, получает наиболее близкая к нему компания, признался г-н Евраев. Речь идет о централизованных советах, сформированных по определенным направлениям, отраслям науки и состоящих из ведущих специалистов научно-исследовательских вузов и научных центров. Членов таких советов может быть много. Для оценки конкретного проекта будет создаваться рабочая группа путем случайной выборки экспертов.

В правительстве пока не решили, как будет администрироваться реестр научных тематик, а также как проводить классификацию и отнесение работ к тому или иному направлению. Минэкономики и ФАС полагают, что эту работу должно взять на себя Минобрнауки. Для того чтобы любой человек мог проверить объективность представленной участниками торгов информации о ранее выполненных работах, а также убедиться в корректности оценок экспертов, в открытом доступе должен быть и реестр контрактов, и сами выполненные работы. Это необходимо в том числе для проверки на плагиат.

На создание соответствующей инфраструктуры и каталога оцифрованных научно-исследовательских работ потребуется время. По оценке Минэкономики, до полутора лет. Но определенные элементы новой системы, по словам г-на Евраева, «могут вводиться уже завтра», а сроки появления дальнейших этапов должны быть конкретно прописаны в законе. Если система экспертных советов заработает, вес таких критериев оценки заявки, как цена (сейчас не менее 55%) и качество заявки (не более 45%), по мнению авторов новаций, может быть любым.

Из того, что может быть реализовано в ближайшее время, г-н Евраев назвал электронную форму подачи заявки для участия в торгах. Это не только расширяет географические границы для потенциальных претендентов на выполнение госзаказа, но и делает этот процесс более прозрачным. По мнению ФАС, научные коллективы из Калининграда должны иметь возможность принять участие в тендере, объявленном во Владивостоке.

Директор департамента федеральных целевых программ и проектов Минобрнауки Геннадий Шепелев о новых инициативах Минэкономики и ФАС услышал впервые, но назвал их «достаточно разумными». Вместе с тем у него вызывает настороженность потенциальная численность экспертных советов. «При среднем конкурсе, реально сложившемся в Минобрнауки, мы должны в год проводить около 60 тыс. экспертиз только по поступающим заявкам, -- приводит г-н Шепелев в пример только свое ведомство. -- Плюс раза в два большее количество -- по приемке результатов. Я с трудом представляю, какой экспертный совет способен выполнить такой объем работы в разумные сроки».

Первый проректор ГУ-ВШЭ Леонид Гохберг сомневается в возможности объективной и качественной оценки экспертами работ коллег даже в своей области, а тем более по укрупненным кластерам, где могут быть объединены, скажем, все общественные науки -- история, философия, социология. «Где взять таких экспертов? Тем более при их случайной выборке», -- добавляет ученый. Поэтому он предлагает привлекать экспертные советы только в качестве апелляционной инстанции. «Наши доморощенные эксперты, при всем моем глубоком уважении к нескольким учебным заведениям, это уровень средней школы. Особенно в отношении прикладных наук», -- убеждена советник руководителя Федеральной службы по тарифам Ольга Аллилуева.

Участники рынка сомневаются не только в возможности обеспечить нужное количество экспертов, но и в их объективности. «Независимых экспертов не бывает. У любого научного работника есть предпочтения, профессиональные связи», -- убежден г-н Шепелев. С этим полностью согласна президент Института экономики города Надежда Косарева. Она уверена, что у всех экспертов неизбежно будет возникать конфликт интересов, так как каждый из них «либо бывший участник торгов, либо будущий». «Модель экспертных советов не будет работать», -- вынесла свой вердикт г-жа Косарева.

Не только представителей науки, но и самих чиновников настораживает идея формирования своеобразного досье на каждый научный коллектив. «Оцифровка результатов исследований, количество докторов наук, академиков, цитируемость -- все считается легко. Но не напоминает ли это вам формирование кредитно-научных историй? -- высказал сомнение Алексей Лихачев из Минэкономики. -- Мы должны понимать, что тем самым мы укрупняем подрядчиков. В итоге у нас будет битва гигантов».

Репутационные риски для участников торгов могут оказаться неоправданно высокими. «Надо учитывать возможность неудачи при выполнении заказа, особенно в поисковых исследованиях. Возможность неудачи обязательно должна быть прописана в госконтракте, так как это является требованием Гражданского кодекса», -- напомнил заместитель директора департамента государственной научно-технической политики и инноваций Минобрнауки Алексей Судариков.

«Открытая публикация результатов исследований в Интернете -- это полный отказ от коммерческой тайны», -- предупреждает член комитета по безопасности предпринимательской деятельности Торгово-промышленной палаты РФ Олег Сиваков. С другой стороны, он обратил внимание на отсутствие координации в проведении НИОКР даже между федеральными ведомствами. Тем более этого нет на муниципальном уровне. В итоге схожие заказы размещаются многократно, а результаты работ чуть ли не на ксероксах копируются.

Встраивание в механизм госзакупок экспертных советов, по мнению некоторых участников дискуссии, размывает ответственность заказчика. «Экспертные советы не должны подменять собой конкурсные комиссии. Последние должны иметь право принять решение вразрез с мнением экспертов, которые не отвечают за эффективное использование бюджетных денег», -- убежден директор Института конкурсных технологий Сергей Дашков.

Реализация идеи дополнения системы госзакупок НИОКР экспертными советами потребует приличных средств, предупреждают эксперты. «Введение таких экспертных процедур -- финансоемкий инструмент», -- предупреждает Алексей Судариков из Минобрнауки.

Подводя итоги дискуссии, первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон признал, что «идеального варианта не предложил пока никто». «Если мы будем ставить перед собой неразрешимую задачу перекрыть все каналы коррупции, то точно заморозим ситуацию насмерть. Если будем думать только о качестве, то откроем дверь коррупции», -- полагает г-н Якобсон.

В качестве компромисса он предлагает дифференциацию подходов к разным видам НИОКР. В фундаментальной науке нужны гранты. Хотя эта модель противоречит Бюджетному кодексу, министр финансов Алексей Кудрин, по словам г-на Якобсона, полностью согласился с ее необходимостью. «Правительство об этом специально не заботится, но на уровне вице-премьера, министра финансов сопротивляться не будет, если мы что-то внятное предложим. ВШЭ уже начала такие предложения готовить», -- сообщил проректор.

Привлечение экспертов нужно при заказе научно-исследовательских работ. «Дело недешевое, медленное», -- признал г-н Якобсон. Поэтому на первых порах предложил «более тщательную экспертизу вводить там, где наибольшие суммы и риски».

Представитель ФАС с ним полностью согласился. «Экспертные советы -- это затраты, -- признал Михаил Евраев. -- Однако это не только элементы инфраструктуры размещения госзаказа, но и толчок для развития реальных НИОКР, лучших научных школ. Этому будет способствовать появление конкурентной среды. В том числе благодаря общественному контролю. Сейчас многие научно-исследовательские работы уходят "в песок", их результаты никак не используются. Привлечение экспертов позволит направить деньги тем, кто действительно занимается наукой».

О создании экспертного «мегамонстра» никто не говорит, подтвердил г-н Евраев: «Начинать надо с крупных, серьезных НИОКР». Как сообщил «Времени новостей» начальник управления ФАС, обсуждается вариант, при котором правом воспользоваться экспертной оценкой при проведении торгов смогут заказчики работ стоимостью от 7 млн руб., а обязательным это условие будет при размещении заказов на сумму более 50 млн рублей.

«Совершенствование процедуры размещения заказов на НИОКР -- это начало реформирования сферы конкурсов по всем госзакупкам, -- заявил Михаил Евраев. -- А у нас с торгами большие проблемы не только в сфере НИОКР, но и в сфере экспертизы, проектирования, консалтинга, оказания юридических услуг, надзора в строительстве. Везде нужно субъективную составляющую переводить в объективную, основанную на рейтинговых, экспертных оценках».

«В рамках конкурса вручную подрихтовать окончательное решение и выбрать между ее участниками не проблема. Нынешняя система дает заказчику практически волюнтаристские права, -- признал замглавы Минэкономики Алексей Лихачев. -- Но с другой стороны, экспертные советы не должны превратиться ни в госприемку, ни в академию наук для госзаказа. Это должно быть не обузой, не обязательной процедурой, а правом заказчика собирать экспертов на этапах допуска, приемки работ. Не должна размываться ответственность заказчика. А для оценки качества проделанной работы ничего эффективнее судебного и милицейского контроля пока не существует».

Завершая дискуссию, г-н Лихачев предложил создать общественный совет по госзакупкам в целом с участием представителей науки, бизнеса, как представителей заказчиков, так и потенциальных подрядчиков, и выразил готовность возглавить его.