На этой неделе стало известно, что думская ратификация договора о разграничении полномочий между Россией и Республикой Татарстан откладывается. В декабре прошлого года появилось предположение, что договор, одобренный Владимиром Путиным, может быть принят в первом и единственном чтении как раз сегодня, 19 января. Но в понедельник думский комитет по госстроительству, который ранее заявил о своем желании принять участие в работе над документом, устами своего председателя Владимира Плигина объявил, что в повестке есть более важные вопросы. Договор пока не фигурирует даже в плане ближайшего заседания комитета.

Владимир Путин одобрил договор с Татарстаном в начале ноября прошлого года, но почти сразу документ вызвал бурную дискуссию. Опасения противников договора выразил спикер Совета Федерации Сергей Миронов. Он призвал отказаться от ратификации документа, поскольку его появление может привести к повторению «парада суверенитетов» начала 90-х годов. По мнению противников договора, его заключение противоречит усилиям федерального руководства, предпринятым в последние несколько лет для воссоздания «вертикали власти» и снижения уровня самостоятельности регионов. С их точки зрения пример Татарстана может оказаться излишне привлекательным для других.

В очереди за Казанью уже давно стоит Грозный, где работу над своим проектом разграничения полномочий начали на год раньше, чем власти Татарстана, но окончательное согласование до сих пор откладывается федералами. В Грозном, вероятно, расстроены тем, что Казань буквально обогнала их на повороте, но понимают, что как только будет ратифицирован договор с Татарстаном, отступать Москве станет уже некуда. В конце прошлого года появились данные и о желании Башкортостана украсить свои взаимоотношения с федеральным центром с помощью нового договора о разграничении полномочий. Правда, официальной инициативы со стороны Уфы нет, и часть экспертов полагает, что «договорная» кампания в Башкирии инспирирована принципиальными противниками подписания договора с Казанью, которые видят в нем угрозу «вертикали власти» и зловещую тень сепаратизма. В последние дни прошлого года появилась имущественная версия остановки работы над проектом -- ряд федеральных политиков заявили о своем беспокойстве относительно перераспределения акций татарстанского химического гиганта «Нижнекамскнефтехим». Но очевидно, что помимо акционерного скандала договору мешает страх некоторых федеральных политиков перед словом «суверенитет», которое сохраняется и в проекте договора, и в 1-й статье конституции Татарстана.

Между тем первый вице-спикер Госдумы Олег Морозов предложил всем желающим просто прочитать текст документа, чтобы убедиться, что в нем нет и намека на подрыв конституционного устройства или территориальной целостности страны. Действительно, ни одна из шести статей документа не содержит никаких существенных преференций, предоставляемых Татарстану, но отсутствующих у других регионов.

Первая статья фактически повторяет положения федеральной Конституции о разграничении полномочий. Вторая фиксирует полномочия республики в области использования недр и природных ресурсов, а также международных и внешнеэкономических связей. В части природопользования Татарстан предлагает заключать межправительственные соглашения, которые ратифицировались бы федеральным парламентом. Республика, в частности, хотела бы дифференцировать ставку и определить порядок поступления налога на добычу полезных ископаемых, но также по согласованию с федералами. В других пунктах этой ключевой статьи говорится о праве Татарстана оказывать государственную поддержку татарским общинам за пределами республики, чтобы они могли сохранять свою этническую самобытность, и об обязанности главы Татарстана знать оба государственных языка -- русский и татарский. Символический вопрос затрагивается и в третьей статье -- там говорится о праве граждан России, живущих в Татарстане, получать и носить в паспорте специальный вкладыш на татарском языке и с гербом республики. Еще три статьи касаются преимущественно организационно-технических вопросов -- к примеру, закрепления статуса представительства Татарстана при президенте России.

Разработчики договора и многочисленные эксперты признают, что документ имеет чисто символический характер и очень мало похож на первый договор между Москвой и Казанью, заключенный 15 февраля 1994 года. «Никакого приоритета, никакого суверенитета в публично-правовом понимании этот договор Республике Татарстан не предоставит, его содержание сводится к констатации выдающейся роли татарского народа и татарских традиций в истории России», -- считает полпред президента РФ в Приволжском федеральном округе Александр Коновалов. «Для элиты Татарстана подписание этого договора -- исключительно символьный акт, -- сказала «Времени новостей» руководитель Центра исследований межнациональных отношений Института социологии РАН Леокадия Дробижева. -- Все преференции, предоставленные Татарстану договором 1994 года, из нового варианта изъяты». По мнению экспертов, договор закрепляет не столько самостоятельность Татарстана, сколько его статус в составе России: скорее всего проект потому и подписан президентом Путиным, что играет в отношении республики ту же роль, как и конституция Чечни, принятая в 2003 году и наконец де-юре включившая ее в состав России.

Дело в том, что в начале 90-х годов именно эти две республики «выпали» из общего политико-правового поля. И Чечня, и Татарстан в 1990 году сами повысили свой статус с автономных республик в составе РСФСР до «советских социалистических» -- то есть попытались встроиться в распадающийся хоровод 15 братских союзных республик. В марте 1992 года Казань успешно провела референдум, на котором большинство жителей согласилось «считать Республику Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками и государствами на основе равноправных договоров». Референдум прошел ровно через неделю после подписания Федеративного договора, в котором участвовали все бывшие российские автономии, кроме Чечни и Татарстана. От участия в референдуме по Конституции России в декабре 1993 года Татарстан, как и Чечня, отказался.

Итогов референдума 1992 года до сих пор никто не аннулировал. Поэтому единственным правовым основанием для устройства взаимоотношений между Москвой и Казанью в течение последующего десятилетия был договор от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и Татарстана», подписанный Борисом Ельциным и Минтимером Шаймиевым. Сам договор был немногим длиннее нынешнего проекта, но нюансы были вынесены в 11 межправительственных соглашений.

Соглашение в военной области, к примеру, фиксировало, что российские части и соединения, дислоцированные в республике, остаются на своих местах, но введение новых и любое перемещение войск требует согласования с казанскими властями. В соглашении был также пункт о запрете военного вмешательства во внутренние дела республики. В соглашении о бюджетных взаимоотношениях было установлено, что в федеральный бюджет Татарстан платит лишь налог на прибыль по нормативу 13%, подоходный налог с физических лиц по нормативу 1% и НДС по нормативам, устанавливаемым ежегодно. При этом себе республика оставляла акцизы на алкогольную продукцию, нефть, газ, земельный налог и доходы от приватизации. Все 11 соглашений заключались на пять лет и были продлены в марте 1999 года правительством Евгения Примакова еще на пять лет.

Однако новой пролонгации не последовало: в 2003 году федеральный центр скорректировал законодательство о принципах организации органов власти в субъектах РФ и начал кампанию по приведению региональных законов в соответствие с федеральными. Это привело к аннулированию всех заключенных в 90-е годы договоров между Москвой и регионами. Заключить новые договоры желающим было предложено до 2005 года. По новым правилам простого соглашения президентов было мало, требовалась ратификация. Кроме того, региональные элиты точно уловили стремление Кремля унифицировать систему. В итоге включились в этот процесс лишь его изначальные лидеры -- Чечня, где к тому моменту заканчивалась вторая война, и Татарстан, которому удалось добиться своего фактического особого статуса без боевых действий.

При этом новая чеченская элита, лояльная по отношению к России и воссозданная в период активных боевых действий из относительно умеренной части недавних ичкерийских сепаратистов, решила учесть положительный опыт Татарстана. Проект договора, предложенного Ахматом Кадыровым тогдашнему главе администрации президента РФ Александру Волошину, был во многом скопирован с татарстанского договора 1994 года -- тогда еще действовавшего. Но объем политических, экономических и символических требований, изложенных на нескольких десятках страниц, напомнил кремлевской администрации о довоенных амбициях Чечни. Чеченская сторона требовала предоставления беспрецедентных налоговых преференций на период послевоенного восстановления, исключительного права на недропользование и самостоятельный экспорт нефти, сокращения российского военного присутствия и согласования любых перемещений войск по территории. Позднее чеченцы использовали идею выноса всех по-настоящему существенных пунктов в дополнительные соглашения -- это позволило бы представить на подпись президенту и на ратификацию парламентариям максимально осторожную общую часть, сохранив при этом все существенные требования.

Проект уже несколько раз «браковался» в Москве, а сейчас активно лоббировать его у Чечни не получается из-за явного противостояния между президентом республики Алу Алхановым и премьером Рамзаном Кадыровым. Как сказал «Времени новостей» один из высокопоставленных представителей Чечни в Москве, работа над согласованием проекта непременно продолжится, как только появится ясность в вопросе о том, кто будет руководить республикой.

Татарстанский вариант договора оказался более гибким, хотя и в этом случае работа велась над десятью различными вариантами, причем отнюдь не все они были такими дипломатичными. В итоге, пропустив Казань с ее символическим проектом впереди Грозного, Кремль дал понять, как с ее точки зрения должен выглядеть идеальный договор о разграничении. Но Чечня пока не склонна видеть в этом документе только мемориальную декларацию о мире между народами.

При этом Грозный использует и другие возможности для выражения своих требований относительно расширения экономических, а по сути и политических прав республики. Например, в прошлом году Чечня попыталась внести в Госдуму ультралиберальный проект закона о принципах предпринимательской деятельности на своей территории. Депутаты до сих пор даже не включили этот проект в план законотворческой работы, вновь обвинив чеченскую сторону в сепаратистских тенденциях.

Нынешние власти Чечни и без сложных законодательных процедур фактически обеспечили себе очень высокую степень экономической, политической и даже военной самостоятельности от федерального центра. Устав ждать, пока федеральный центр предложит разрушенной республике позитивную программу восстановления и обеспечит ее реализацию -- так, чтобы выделенные деньги не исчезали бесследно в Москве, в Грозном и по дороге между ними, Чечня придумала и выполняет свою собственную программу. При этом часто создается впечатление, что пользу от нахождения республики в составе России в Чечне сейчас понимают лучше, чем в Москве.

Эксперты не склонны считать, что за договорами по образцу татарстанского действительно выстроится очередь регионалов. Помимо прочего, приближаются большие выборы 2008 года, а у каждого из региональных руководителей существует свой неформальный договор с центром, основанный на обеспечении электоральной поддержки. Зато в перспективе спрос может возникнуть на опыт Чечни -- не тот, что с войной и разрушениями, а нынешний, с небезуспешной попыткой расширить свои права в составе общей страны. По подсчетам Центра исследований межнациональных отношений Института социологии РАН, за последние несколько лет российские регионы более 3000 раз обращались в федеральные органы власти с различными законодательными предложениями. К рассмотрению приняты единицы. Если общение и дальше будет столь односторонним, перерисовывать схему государственного устройства регионы начнут сами.