В Интернете в субботу по инициативе президента Дмитрия Медведева появился проект нового закона «О милиции», подготовка которого была начата этой зимой в рамках кампании по масштабной реформе системы МВД. Его текст был выставлен на специально созданном сайте zakonoproekt2010.ru, ссылка на который была размещена на сайте самого президента. Днем ранее, в пятницу, об опубликовании законопроекта г-н Медведев объявил на прошедшем совещании с руководством своей администрации и правоохранительных ведомств, призвав все заинтересованные стороны и простых граждан принять участие в обсуждении.

Сайт zakonoproekt2010.ru действительно оказался сконструирован так, что каждый его посетитель мог оставить свои комментарии по каждому пункту предложенного документа. Вчера к вечеру, согласно статистике самого сайта, на нем можно было прочитать уже более тысячи замечаний. Причем большинство из них оказались весьма критическими. Чаще всего участники обсуждения законопроекта отмечали «размытость» и «нечеткость» его формулировок.

По замыслу г-на Медведева новый закон должен, наоборот, более четко и понятно прописать все функции, права, полномочия и гарантии сотрудников милиции, чтобы исключить произвольность толкования таких норм и тем самым сделать работу правоохранителей предельно прозрачной и понятной для граждан. Но этого-то как раз, по мнению участников обсуждения, пока и не получилось. Кроме того, при первом поверхностном изучении законопроекта обнаружилось, что он, по сути, не очень сильно отличается от ныне действующего закона «О милиции», принятого еще в 1991 году. Таким образом, еще не очень понятно, сможет ли новый закон в его нынешнем виде сколько-нибудь серьезно отразиться на реальном положении дел.

Можно предполагать, что единственный практический смысл из обнародованного текста большинство увидит лишь в том, что милиция будет переименована и переодета. Новый законопроект в отличие от ныне действующего называется «О полиции», а не «О милиции», и в нем говорится о правах, обязанностях, задачах и прочих аспектах деятельности сотрудников именно полиции. В конце же документа среди прочего содержится положение о том, что им разрешат «до утверждения правительством РФ образцов форменной одежды сотрудника полиции и установления сроков обеспечения соответствующим вещевым имуществом ношение форменной одежды сотрудника милиции».

Общие направления «улучшения милиции» были обрисованы в двух президентских указах, подписанных в декабре 2009 и феврале 2010 годов. Изначально подготовка нового закона «О милиции» в них была прописана лишь как одна из многочисленных мер. В частности, МВД было предписано в течение ближайших года-двух сократить общую численность системы на 20%, а численность центрального аппарата вообще в два раза, избавиться от ряда несвойственных функций, оптимизировать структуру и т.д. Однако в этой части реформа МВД пока с места практически не сдвинулась -- никаких принципиальных решений по структурным и кадровым изменениям до сих пор принято не было. В структуре МВД недавно было упразднено лишь два департамента -- по охране порядка на транспорте и особо режимных объектах, но при этом вместо одного из них тут же было создано соответствующее «главное управление».

Между тем начала активизироваться работа именно по подготовке нового закона «О милиции», и поначалу, кстати, о полиции речь не шла. В середине июня руководство МВД представило концепцию законопроекта, а 6 июля уже сам президент Медведев провел по этому поводу специальное совещание. На нем глава государства, судя по всему, остался не очень доволен предложениями самих милиционеров. Тогда он, в частности, заявил: «Это не значит, что мы со всем (что предложено представителями МВД. -- Ред.) согласимся». Тогда же он указал ряд новых принципиальных моментов, которые должны быть в будущем законе и которых, очевидно, не нашлось в представленном на тот момент проекте. Г-н Медведев отметил, что «одним из определяющих критериев в системе оценки эффективности работы милиции должна стать общественная оценка ее труда» и информировать СМИ и общество о своей деятельности МВД должно «не формально, как это подчас происходит». Также, по мнению президента, в законе надо было указать, что милиционеры должны быть юридически грамотными людьми, знающими законы, и «максимально конкретно» определить их права и обязанности и перечень запретов и ограничений.

Уже тогда стало понятно, что президент поставил перед разработчиками закона непростую задачу. Дело в том, что практически все, о чем он говорил, в той или иной мере уже имеется в действующем пока законе «О милиции». То есть требовалась «глубокая» переработка уже действующих законодательных норм. Но на поверку вышло, что концепция нового закона во многом оказалась фактически калькой старого -- все прописанные в нем нормы были просто технически переписаны в новом законопроекте за небольшими изменениями в виде перестановки местами тех или иных норм.

В пятницу президент Медведев вновь созвал совещание по поводу подготовки нового закона, еще раз напомнив, какие моменты должны быть отражены в первую очередь. «Первое, на что я уже обращал внимание, заключается в том, что должны быть подробным образом определены нормы, которые обеспечивают общественный контроль за деятельностью МВД и его должностных лиц, -- отметил г-н Медведев. -- Второе. В целях уточнения обязанностей милиции в законе должен содержаться их четкий и подробный перечень. В него нужно включить и те обязанности, которые сотрудники МВД осуществляют в соответствии с другими правовыми актами. Иными словами, в этом законе должен быть всеобъемлющий перечень таких обязанностей, а изменения в этот перечень должны осуществляться только через процедуру изменения самого закона. Конкретизировав ее права и обязанности, а также избавив ее от несвойственных функций, мы тем самым можем сконцентрировать усилия милиции на выполнении ее основной задачи -- обеспечении правопорядка. Такой подход гарантирует не только правовой порядок, но и удобство для обычных граждан, которые должны четко представлять себе полномочия милиции: что милиция может делать, а чего она делать не должна. Третья задача -- это максимальная конкретизация прав милиции. Надо избавиться от таких формулировок, которые не имеют четкого содержания, которые размыты. Они создают в законодательстве пробелы, которыми впоследствии пользуются для достижения личных целей, то есть применяют закон произвольно, без должной процедуры или в нарушение существующих других правил, что, соответственно, влечет ограничения прав и свобод граждан. Кроме того, на законодательном уровне необходимо утвердить порядок применения милицией различных мер принуждения. Это то, что вызывает очень острую реакцию в обществе, и то, что должно быть очень четко регламентировано, очень четко. Четвертое -- то, о чем в последнее время мы много говорим и то, на что повышенное внимание обращает само министерство. Особое место в законопроекте уделено вопросам проверки сотрудников милиции на профессиональную пригодность, включая возможности тестирования. К личным качествам сотрудников милиции должны предъявляться самые жесткие требования. Пятое. Уточняя обязанности милиции, нужно освободить ее от несвойственных функций».

Также президент сообщил, что еще не известный на тот момент широкой публике законопроект в субботу будет выставлен в Интернете, где обсудить его смогут все граждане. "Мы впервые выносим на столь широкое обсуждение проект закона, который затрагивает интересы любого гражданина... Если эксперимент по обсуждению закона получится успешным, надеюсь, что так и будет, то мы сможем использовать его и для обсуждения других значимых для общества и граждан законов».

В заключение же своего выступления президент сообщил о предполагаемом переименовании главной правоохранительной структуры страны: «Еще со времен Октябрьской революции органы правопорядка в нашей стране стали именоваться милицией. Тем самым подчеркивался их народный или, как принято было говорить, рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что это, по сути, дружинники в погонах. Но нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому, на мой взгляд, пришла пора вернуть милиции ее прежнее наименование и именовать в дальнейшем наши органы правопорядка полицией».

Как именно прошло обсуждение законопроекта на совещании и остался ли президент им доволен, не сообщалось. Однако предварительное изучение текста нового закона уже «О полиции», а не милиции, который появился в Интернете в субботу, у многих наблюдателей вызвало массу вопросов. Детально анализировать его в силу объемности документа пока сложно, и, очевидно, текст законопроекта в ближайшие дни вызовет бурное обсуждение как среди самих милиционеров, так и вообще в юридическом сообществе.

Однако уже стало очевидно, что по многим внешним признакам новый закон не сильно отличается от положений действующего закона «О милиции». Так, многие нормы «общих положений» в новом и старом законах остались схожими -- они лишь были изложены в отдельных случаях несколько другими словами или написаны в ином порядке.

Содержание статей, регламентирующих права и обязанности полиции от прав и обязанностей милиции, оказалось отличным в той же степени, как и названия законов, -- изменилась лишь форма, а содержание осталось прежним. Да и то в очень значительной степени. Так, перечень пунктов «обязанностей» оказался расширен в новом законе до 40 (в старом законе -- 35). Прав же у полиции, как предполагается, будет на 42 пункта (сейчас -- 37).

Но в основном новые обязанности милиции вошли в новый закон, просто перекочевав из других законодательных и нормативных актов. Например, новой считается обязанность «принимать меры по установлению личности по неопознанному трупу, а также меры по установлению личности граждан, не способных по состоянию здоровья или возрасту сообщить данные о себе». Еще одной «новацией» стала обязанность «принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение экстремизма, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, граждан». Кроме того, новшеством оказалось «содействие пограничным органам ФСБ в проведении мероприятий по защите государственной границы».

Зато одной из основных функций милиции -- производстве следствия по уголовным делам -- для будущей полиции сказано очень мало и весьма размыто. Так, п.9 ст.12 гласит, что полиция обязана проводить дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно, а также выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно. Между тем следственные управления МВД всегда занимались возбуждением и расследованием довольно значительной части уголовных дел, кроме тех, что отнесены к подведомственности СКП.

То же самое можно сказать и о правах полицейских -- вызывать и приглашать граждан для получения необходимых сведений, требовать устранения причин, могущих повлечь за собой совершение правонарушения, проверять документы, следить за безопасностью дорожного движения и его регулировать и т.д. Полностью исчезнет, разве что право проведения техосмотра транспортных средств, которое и так уже год назад было отдано на откуп коммерческим фирмам. Кроме того, право на ограничение свободы передвижения граждан на улицах и в других общественных местах теперь лимитируется одним часом, тогда как в действующем законе время не указывается. Основания задержания остаются прежними: для установления личности гражданина, если есть основания полагать, что он в розыске и скрывается от следствия и суда, либо он уклоняется от исполнения уголовного наказания, либо числится без вести пропавшим, либо для его защиты от непосредственной угрозы его жизни и здоровью. Сохранились правила по задержанию пьяных в общественных местах, несовершеннолетних правонарушителей и беспризорников.

Однако в законопроекте «О полиции» ввели новую главу (под номером 14) «Задержание», где приводится подробный перечень лиц, к которым оно может применяться, а также процессуальное оформление этой процедуры. Среди этих лиц все те же уклонисты, подозреваемые, нарушители, несостоявшиеся самоубийцы, пьяные, с психическими отклонениями, беглецы. Но их задержание строго соответствует нормам УПК, и оно не может превышать установленных трех часов до освобождения либо передаче их в соответствующие органы.

Более того, законопроект «О полиции» предоставляет новое право задержанным, которое не предусмотрено ни одним кодексом. «Лицо, подвергнутое задержанию, вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента водворения его в специально отведенное помещение», -- говорится в законопроекте. При этом УПК предусматривает вступление в уголовное дело защитника с момента официального объявления гражданина подозреваемым, что оформляется специальным протоколом. А КоАП допускает адвоката к участию в производстве по делу с момента возбуждения такого дела об административном правонарушении. И получается, что закон «О полиции» разрешает каждому попавшему в отделение в порядке задержания сразу требовать адвоката, если его водворили в «специально отведенное помещение», в народе именуемое «обезьянником».

При этом многие такие нормы оказались не менее размытыми и необязательными, чем ранее. Так, в обязанности полицейских, как и прежде, будет входить прием и регистрация заявлений граждан о преступлениях и иных происшествиях, но выдавать уведомление о приеме и регистрации такого заявления гражданам будут по их личной просьбе. В действующем пока законе «О милиции» об этом вообще ничего не говорится, но еще с советских времен существует приказ МВД, именно обязывающий выдавать такие уведомления без каких-либо просьб. Таким образом, теоретически получается, что по новому закону милиционеры лишаются столь важной в свете проблемы укрывательства преступлений обязанности, как выдача гражданам уведомлений о принятии от них заявлений.

Кроме того, полицейским в отличие от милиционеров будет предоставлено больше возможностей уклониться от своих обязанностей по уважительной, то есть предусмотренной законом, причине под названием «неуместность». В действующем законе «О милиции» это слово упоминается только один раз, в ст.12 (об условиях и пределах применения физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия). Там сказано, что сотрудник милиции обязан предупредить о своем намерении их использовать, если нет угрозы жизни граждан или тяжких последствий, «или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным». И в нынешнем законе такая норма выглядит весьма двусмысленно, но все же можно предположить, что, например, милиционеру «неуместно» предупреждать о применении оружия человека, бегающего с топором по улице.

Но в законе «О полиции» неуместность считается допустимой и в других случаях общения правоохранителей с гражданами. Например, в ст. 9 под названием «Обеспечение общественного доверия и поддержки граждан» пункт 3 гласит: «В случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, сотрудник полиции обязан разъяснить ему причину применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности, кроме случаев, когда такое разъяснение невозможно либо неуместно». А в следующем пункте сказано: «Сотрудник полиции, обращаясь с требованием к гражданину или осуществляя действия, ограничивающие права и свободы гражданина, обязан предъявить служебное удостоверение, кроме случаев, когда такое предъявление невозможно либо неуместно».

«Что значит неуместно? Как это может выглядеть на практике? Думаю, следует убрать это слово», -- написал в комментариях к законопроекту некто Алексей. Его возмущение совершенно понятно -- ведь получается, что объяснять свои действия и представляться гражданам полицейский будет лишь по своему усмотрению, в том случае, если он это посчитает «уместным». Никакого законодательного объяснения понятия «уместности» нигде нет. Может, полицейский посчитает, что, стоя под дождем, ему «неуместно» представляться.

И значительное число высказавшихся граждан сошлись во мнении, что законопроект размыт, и отличия его от действующего закона не ясны. «Положения статьи явно противоречат озвученному на всю страну указанию президента: они неконкретны, -- пишет в комментарии к главе 1, ст. 2 пользователь с ником ivkr. -- Необходимо всю организационную структуру прописать в законе, чтобы исключить ее легкую подстройку под чьи-то личные нужды. И потом из предложенной статьи не ясно, чем же полиция будет отличаться от милиции». Эту мысль поддержал некто SABUR: «Новый федеральный закон о полиции -- это хорошо, со всеми дополнениями в конце концов он будет принят, а кто будет служить в полиции? Те же сотрудники, что и раньше. Надо было бы сделать ссылку, где проводится опрос граждан России, доверяют ли они бывшим милиционерам которые в последствии станут полицейскими?».

Между тем согласно новому закону, по сути, полиция останется той же самой милицией, поскольку служить в ней и далее будут те же самые люди. Согласно ст.56 нового закона (Переходные положения), «сотрудники милиции с их письменного согласия остаются на службе в полиции на соответствующих должностях», и «не переназначаются и по замещаемым должностям не переаттестовываются».

В законопроекте предусмотрена отдельная статья «обеспечение общественного доверия и поддержки граждан», которая, как и требовал президент, теоретически предусматривает необходимость того, чтобы правоохранители беспокоились своим имиджем и авторитетом в глазах простых граждан. Но и при этом полиции предоставляется в некотором смысле даже уникальная возможность лишь «стремиться к тому, чтобы действия ее сотрудников при всей своей строгости и решительности были обоснованными и понятными для граждан». То есть сам закон предусматривает, что «открытость и понятность» работы -- это не вовсе обязанность полицейских, а лишь некий далекий и невнятный идеал, каким для советских людей была победа коммунизма.