Налоговая реформа вопреки предсказаниям о ее постепенном сворачивании продлится, судя по всему, еще очень долго. О том, какие трансформации ожидают налоговую систему, обозревателю «Времени новостей» Ирине СКЛЯРОВОЙ рассказал статс-секретарь, заместитель министра финансов Сергей ШАТАЛОВ. По словам куратора налоговой системы России, изменения ждут налог на прибыль, налог на добычу полезных ископаемых, а также систему администрирования ряда местных налогов. Кроме того, Министерство финансов попытается заставить государство повысить эффективность налогового контроля за физическими лицами.

-- Сергей Дмитриевич, в рамках последних налоговых инициатив рассматривается законопроект об освобождении холдингов от уплаты налога на прибыль с дивидендов, полученных в рамках стратегического участия в капитале другой компании. Обсуждение этого вопроса на бюджетном комитете Госдумы застопорилось, в частности, из-за несогласия Минфина с депутатами по вопросу процента стратегического участия. Какова позиция Минфина на этот счет сегодня?

-- Если речь идет о предоставлении льготы инвесторам, владеющим, как указано в первоначальной версии законопроекта, не менее чем 20% акций компании, я не исключаю, что эту цифру можно сдвинуть как в ту, так и в другую сторону. Вопрос этот открыт, и Минфин не готов сформулировать свою окончательную позицию. Мы сейчас заняты анализом организационной структуры российского бизнеса в различных секторах экономики, в том числе в ближнем зарубежье. Оптимальную величину стратегического участия можно будет обсуждать только с цифрами и фактами в руках. Конечно же, эта система создается не для биржевых спекулянтов, а для серьезных инвесторов. Дополнительного обсуждения требует и срок, в течение которого инвестор владеет акциями. Не исключено, что для признания инвестора стратегическим не во всех случаях надо дожидаться, когда пройдет год с момента покупки акций, как сказано в законопроекте. Необходимо выработать механизмы, позволяющие учесть долгосрочные планы и произвести перерасчет налогов в случае их изменения.

-- Насколько быстро, как вы считаете, будут найдены ответы на эти вопросы?

-- Хотя мы принимали участие в работе над этим законопроектом, у нас к нему есть ряд серьезных замечаний, в том числе по технике исполнения. Думаю, в течение этого года закон может появиться. Тогда Россия может стать привлекательной для построения холдингов. Для того чтобы именно через Россию российские и иностранные компании осуществляли бизнес на территории сопредельных государств, прежде всего СНГ. Да, у нас есть издержки: высокие административные барьеры, не в полной мере, как в других государствах, реализована защита прав собственности, но, двигаясь в этом направлении, мы сделаем офшорные схемы менее привлекательными. Управлять бизнесом с территории России должно стать выгоднее, чем из офшоров. Ведь у России в этом плане есть стратегическое преимущество в виде большого количества соглашений об избежании двойного налогообложения.

-- Появились ли сегодня более определенные перспективы у другой, широко обсуждаемой новации -- введении института консолидированного налогоплательщика?

-- Пока что окончательного решения о том, что этот институт должен вводиться в России, не принято, это тема для обсуждения. Озвученная Минфином идея с удовлетворением встречена бизнесом, и у нее есть шансы быть реализованной, хотя я не берусь сказать, как быстро. Более десяти лет назад, когда мы впервые подняли тему формирования консолидированных групп плательщиков по налогу на прибыль, мы доказывали, что сама по себе идея должна быть очень интересна с точки развития бизнеса. Потому что все операции внутри группы рассматриваются как внутризаводской оборот и не подлежат налогообложению. Очевидным плюсом для участников группы стало бы снятие проблемы трансфертного ценообразования, а также снижение налоговой нагрузки за счет сальдирования прибылей и убытков участников группы. Если к тому же в рамках группы будет использоваться формула распределения налоговой базы между территориальными бюджетами, по которой сегодня работают предприятия, имеющие обособленные подразделения, будут сняты и вопросы межбюджетных отношений, возникающие из-за того, что за счет трансфертного ценообразования показывать прибыль и платить налоги можно в том регионе, где установлены наиболее дружественные отношения с властью.

Наконец, есть достаточно спорная идея распространить консолидацию и на НДС. У меня есть сомнения, что это нужно делать, тем более на первом этапе, но если новый механизм себя хорошо зарекомендует, этот вопрос можно обсуждать. -- Какова позиция Минфина относительно дальнейшего реформирования НДПИ?

-- Какие-то дополнительные льготы или преимущества нефтяной отрасли мы давать пока не собираемся. Нефтяной бизнес демонстрирует хорошие результаты, по итогам прошлого года чистая прибыль в отрасли составила порядка 40 млрд долл. Нефтянка работает достаточно успешно и эффективно, несмотря на то что налоговое бремя для этой отрасли возросло в разы. По сравнению с 2000 годом сегодня нефтяные компании платят в десять раз больше. С учетом роста нефтяных цен вполне оправданно, что государство изымает значительную часть ренты за эти природные ресурсы.

В то же время мы понимаем, что при существующей структуре налоговых изъятий двигаться в Восточную Сибирь, в развитии перспективных нефтяных провинций которой государство заинтересовано, нефтяники не будут. Налоговые каникулы сделают такие проекты рентабельными. К тому же компании получили возможность использовать понижающий коэффициент для работы на истощенных месторождениях, что может в течение двух лет привести к расконсервации большого числа скважин на тех месторождениях, которые сегодня не эксплуатируются.

Не обещая снижения налогов, в следующем году мы можем вернуться к вопросу о предоставлении налоговых каникул для месторождений, расположенных на континентальном шельфе. Но пока что мы не видим в достаточной степени проработанных проектов, которые заставили бы нас торопиться.

В отношении других видов полезных ископаемых у нас также есть планы. Для начала мы постараемся модифицировать НДПИ в отношении угля и ископаемых металлической группы -- руд черных и цветных металлов. Речь идет о возможной замене адвалорных ставок на специфические. Это упростит администрирование и сделает налоговую систему более понятной. Думаю, в следующем году мы сформулируем предложения и представим соответствующий законопроект.

-- Какие изменения ожидают в перспективе налог на прибыль? Отвечая на вопрос о возможности возвращения в налоговую систему инвестиционной льготы, вы взамен льгот напоминаете о необходимости переосмысления амортизационной политики.

-- Амортизационная политика является тем инструментом, с помощью которого правительство даже без изменения законов может достаточно эффективно влиять на инвестиционную активность предприятий. Эта политика уже достаточно либеральна. Все амортизируемое имущество разбито на отдельные амортизационные группы, и применительно к каждой группе налогоплательщик устанавливает срок полезного использования и амортизационные отчисления. Кроме того, есть специальные правила, позволяющие применять повышающие коэффициенты, использовать линейную или ускоренную амортизацию. В этом плане наше законодательство достаточно продвинуто, и у налогоплательщика есть возможность выбирать, каким образом ему действовать.

В случае необходимости состав амортизационных групп может варьироваться, то или иное оборудование может перемещаться из одной группы в другую по решению правительства. Если мы заинтересованы в привлечении определенных передовых технологий, импорте нового оборудования, в том числе отсутствующего сегодня в России, можно пойти значительно дальше, чем просто освободить его от ввозных таможенных пошлин. Можно пойти на то, чтобы уменьшить сроки его амортизации. Эти возможности практически безграничны. Они используются пока не в полной мере, и здесь сокрыт значительный резерв для совершенствования налоговой политики.

-- Недавно вы признали, что в нынешнем году наблюдается снижение объемов поступления НДС. Насколько удовлетворительно обстоит дело с собираемостью других налогов?

-- С собираемостью НДС основные проблемы связаны с тем, что мы не в полной мере учли те новации, которые появились в налоговом законодательстве, в частности переход на метод начисления и помесячный зачет НДС по капвложениям. Объем средств, предъявляемых к возмещению, увеличился в большей мере, чем мы рассчитывали. По сбору других налогов у нас сегодня позитивная динамика и особого беспокойства нет.

-- Существует ли необходимость реформирования региональных и местных налогов, собираемость которых оставляет желать лучшего?

-- У нас нет планов повышения ставок региональных налогов, но определенные изменения в законодательстве необходимы. Прежде всего по земельному налогу, адаптация которого к жизни идет достаточно трудно. Несмотря на то что регионам было дано полтора года на подготовку к его введению, работа по формированию информационной базы не завершена и сегодня. Для того чтобы направить документы на уплату налога, в том числе и физическим лицам, необходимо отработать алгоритм взаимодействия между налоговой службой, «Роснедвижимостью», регистрационными органами, местными администрациями. В законодательстве нужно уточнить, в частности, полномочия службы регистрации, что она имеет право делать, какими сведениями оперировать и каким образом она может формировать свой кадастр собственников.

К сожалению, сегодня нет полной информации о земельных участках, с которых должен собираться налог, относящейся к периоду до 1998 года. Хотя именно в те годы интенсивно проходила приватизация земли. Эти сведения находятся у местных органов исполнительной власти, а система взаимодействия этих органов с другими ведомствами не отлажена. Видимо, понадобится еще примерно год, для того чтобы система взимания земельного налога стала функционировать без сбоев. Впрочем, это хороший опыт, который показывает, что налог на недвижимость тоже надо вводить после очень тщательной подготовки.

-- Регионы ставят вопрос о сокращении льгот, предоставляемых федеральным центром по региональным и местным налогам. Минфин готов пойти на это?

-- Действительно, по налогу на имущество организаций давно идет дискуссия о возможном лишении льгот тех налогоплательщиков, которые содержат магистральные сети, -- «Газпрома» и РАО «ЕЭС». Мы не поддерживаем идею ликвидировать освобождение магистральных сетей от налога на имущество по двум причинам. Менее значимая, но также заслуживающая внимания причина -- учетные проблемы, разные ставки и сроки уплаты. Ведь магистральные трубопроводы и ЛЭП проходят по территории очень многих субъектов и муниципальных образований. Более существенный фактор -- введение налога для этих предприятий, по предварительным оценкам, обойдется им не менее чем в 30--40 млрд руб. За счет каких источников эти деньги уплатят «Газпром» или РАО «ЕЭС»? Совершенно очевидно, что это перейдет на тарифы.

-- Беспокоит ли вас, что постоянно откладываются сроки начала налоговой амнистии?

-- Нет. Дело в том, что закон очень непростой, в том числе в политическом плане.

Обсуждение закона показало, что дискуссии будут продолжаться и они совершенно необходимы. До сих пор, к примеру, законодатели не выработали четкой позиции в отношении того, должен ли человек в рамках налоговой амнистии нести ответственность за нарушения валютного и таможенного законодательства, которые нередко сопутствуют неуплате налогов. Эту задачу сложно решить. Посмотрим, что предложат депутаты.

Что касается сроков, то к конкретной дате мы жестко не привязаны. Если амнистия будет проходить в следующем году, то дату, указанную в базовой редакции законопроекта (доходы, полученные до 1 января 2005 года), нужно скорректировать. Можно сместить ее на 1 января 2006 года. Устанавливать 1 января 2007 года бессмысленно, ведь доходы 2006 года можно декларировать до 1 мая 2007 года.

Хочу особо отметить, что предложенный порядок упрощенного декларирования доходов не требует внесения средств на банковский счет, что позволяет очень гибко подойти к ранее не задекларированным доходам. Даже если такие средства впоследствии были потрачены на приобретение ценных бумаг, недвижимость или роскошную жизнь. Достаточно без указания источника доходов указать их размер и уплатить 13% от этой суммы. Если когда-либо в будущем налоговые или правоохранительные органы обнаружат уклонение от налогообложения, то в пределах задекларированной суммы претензии будут сниматься. Такая индульгенция защитит и от уголовного преследования.

-- Вы традиционно возражаете против идеи прописать в Налоговом кодексе понятие «добросовестность налогоплательщика», зато признаете необходимым зафиксировать законодательно понятие «деловая цель». Начата ли работа над соответствующим законопроектом?

-- Над этим работать нужно, но конкретного законопроекта пока нет. Если обратиться к истории вопроса, этот проект курировала администрация президента. Был конкурс, был представлен очень интересный доклад с обзором международной практики, были предложения, как инкорпорировать это понятие в российское законодательство. Конечно, такие базовые постулаты, как наличие деловой цели или приоритет существа отношений над формой их юридического оформления, необходимо вводить в российское налоговое право. Но сделать это не так просто. Видимо, первые шаги в этом направлении будут сделаны не на уровне закона, а через обобщение судебной практики, в том числе возникшей в результате того, что Конституционный суд ввел в обращение понятие «недобросовестный налогоплательщик» и передал полномочия по его наполнению в каждом конкретном случае арбитражным судам. Соответствующие рекомендации Высшего арбитражного суда вскоре должны появиться.

-- В рамках принятых мер по совершенствованию налогового администрирования адекватно ли, на ваш взгляд, будут защищены интересы налогоплательщика?

-- Очевидно, что закон, над которым работали почти два года, является результатом многочисленных компромиссов. Этим законом и довольны, и недовольны все участники налоговых правоотношений. Налогоплательщики, наверное, рассчитывали на большее, что совершенно понятно, но баланс интересов, как мне представляется, найден. Не так плоха была в плане налогового администрирования и прежняя редакция первой части Налогового кодекса, но теперь она стала лучше, в ней появилось больше процедур, более регламентированы стали взаимоотношения между налогоплательщиками и налоговыми органами. Это дает лучшее понимание, когда и при каких обстоятельствах нужно совершать те или иные действия, на чьей стороне мяч и какие действия налогоплательщику нужно предпринимать в следующий момент, чтобы защитить себя. Однако и сегодня, и завтра налоговое администрирование будет определяться не только законом, но и интерпретацией отдельных его норм, правоприменительной налоговой и судебной практикой. Поэтому не менее важно перестраивать работу налоговых органов в направлении лучшей организации их деятельности и большей регламентации внутренних процедур.

-- Возможно ли появление в Налоговом кодексе каких-либо формализованных критериев по борьбе с «серыми» зарплатами, позволяющих ужесточить контроль над работодателями?

-- Думаю, что в Налоговом кодексе этого сделать нельзя, неуплата налогов через неучтенные выплаты уже является налоговым правонарушением, и налоговые органы имеют инструменты для борьбы с подобными схемами. Выстраивать же налоги так, чтобы административными мерами бороться за увеличение легальных зарплат, достаточно сложно. Приведу пример. Когда обсуждались разные варианты снижения единого социального налога, рассматривались, в частности, предложения установить достаточно высокий минимальный размер налога на каждого работника, что делало бы бессмысленным показывать зарплату ниже определенного уровня. В какой-то мере эта идея аналогична введению порога минимальной заработной платы или минимальной почасовой оплаты. Идея выглядит привлекательно, но, к сожалению, не все так просто. Наиболее прогнозируемым негативным следствием реализации подобных мер может стать увеличение нелегальной занятости, когда людей будут принимать на работу вообще без какого бы то ни было оформления. Ни о какой защите прав работника тогда речи идти не будет. Кроме того, из сферы занятости начнется выдавливание пенсионеров и всех тех, кто работает неполный рабочий день или трудится за небольшую зарплату.

Да, работодатели не очень заинтересованы в том, чтобы платить легальную заработную плату. Но большинство россиян живут сегодняшним днем и готовы мириться с таким положением дел, хотя плюсы получения легальной зарплаты огромны -- это банковские кредиты, возможность, ничего не боясь, совершать крупные покупки, в том числе приобретать недвижимость. Ситуация будет меняться, но очень медленно, ведь ментальность людей достаточно инерционна.

-- Пенсионный фонд недавно вышел с предложением взять в свои руки сбор пенсионных взносов. Как вы относитесь к этой инициативе?

-- Думаю, что у Пенсионного фонда сегодня нет такой мощной службы и технических возможностей, которые есть у налоговых органов. Вряд ли эта идея жизнеспособна.

-- Может ли рассчитывать на какие-либо дополнительные налоговые послабления малый бизнес? В частности, по расширению границ, в которых предприятие может пользоваться упрощенной системой налогообложения?

-- Дискуссии в части налоговых послаблений малому бизнесу закончились. Специальная система налогообложения позволяет в два-три раза снизить налоги для малого бизнеса. Повышения предельного порога доходов, позволяющего применять упрощенную систему налогообложения, не планируется. Вместо этого введена ежегодная автоматическая индексация этого порогового значения на уровень инфляции. Такие правила уже действуют.

-- Возражая против идеи снижения ЕСН, Минфин апеллирует к тому, что резервов для снижения нет, отрицая возможность использовать для этого средства стабилизационного фонда. Почему?

-- Использовать нефтедоллары для этой цели было бы неправильно. Всегда остается опасность, что завтра цены на нефть упадут. Что тогда делать государству? Сокращать расходы или повышать налоги? В общем плане вопрос сводится к тому, как должна строиться налоговая система: должны ли ставки налогов отслеживать мировую конъюнктуру или нет. На мой взгляд -- нет. Налоговая система должна быть стабильной, потому что, только понимая перспективу, можно вести бизнес. Страна, в которой налоговая система непредсказуема и меняется вслед за ценами на нефть, вряд ли конкурентоспособна.

-- Налоговая служба в сознании россиян предстает в негативном свете. Возможно ли преодоление этого стереотипа?

-- В любой стране граждане воспринимают свои налоговые обязательства с нелюбовью. Это отношение распространяется и на налоговые органы. В любом государстве борьба с уклонением от уплаты налогов является сложной задачей. Как правило, ругают налоговую систему и предпочли бы налоги не платить. В нашем обществе отношение к налоговым обязанностям все еще остается в основном советским. Еще недавно неуплата налогов рассматривалась как своего рода доблесть и воспринималась с явным одобрением. Сейчас ситуация меняется, во многом благодаря тому, что налоговая нагрузка снижается. Но окончательно эту проблему, наверное, решить невозможно. Более лояльное отношение к налогам воспитывается десятилетиями. Большие резервы для создания положительного имиджа есть и у налоговой службы.

-- На каком уровне власть должна озаботиться улучшением имиджа налоговой службы?

-- На самом высоком. Сама служба тоже должна в максимальной степени озаботиться этой проблемой, внедряя новые технологии и ориентируясь на доброжелательное сотрудничество с налогоплательщиками. Серьезные усилия необходимы также в сфере образования и воспитания налогоплательщика. Плюс к этому государство должно повысить эффективность налогового контроля. Низкие налоги и жесткий контроль за их уплатой -- вот тот баланс, который должен быть соблюден. Государство должно очень строго относиться к тем, кто налоги не платит. И это не только и даже не столько фискальная задача, сколько задача создания равной конкурентной среды. Лица, которые платят налоги и которые их не платят, в России находятся в абсолютно разных конкурентных условиях.

-- Жесткость, по-вашему, государство должно проявлять в том числе и по отношению к налогоплательщикам -- физическим лицам?

-- А почему нет? Наши ставки подоходного налога -- одни из самых низких в мире.

Добавлю только, что отношение к уплате налогов как к гражданскому долгу возможно только через изменение общественного сознания и формирование гражданского общества, которого у нас пока, к сожалению, нет. Сегодня многие говорят, что мы беззащитны перед правоохранительными органами, бюрократами, которых мы кормим. Неформальные выплаты этим структурам зачастую превышают налоги. Но если ничего не делать, а только бесконечно снижать налоги, это будет означать, что сэкономленные на налогах деньги будут перераспределяться и идти на финансирование той же коррупции. С этим тоже мириться нельзя. В обществе должны произойти изменения.