Контроль за финансовыми потоками становится приоритетным направлением современной российской политики. Власть делает все, чтобы государственные деньги распределялись и расходовались под ее неусыпным доглядом. Система тотального контроля еще, правда, не выстроена -- для этого необходимо время и согласие ведомств, в сферу полномочий которых входит присмотр за деньгами.

А вот в товарищах как раз согласия и нет. Сегодня финансовые потоки контролируют сразу несколько ведомств, которые зачастую дублируют друг друга. Организация, которой удастся убедить верховную власть в том, что именно она способна возглавить систему госконтроля, не просто повысит свой аппаратный вес, но и приобретет огромное политическое влияние. Именно поэтому каждый орган, который имеет хоть какое-то отношение к контролю за деньгами, ревниво следит за тем, чтобы его смежники -- потенциальные конкуренты не смогли бы вырваться вперед. Ведомственная борьба в определенной степени замедляет формирование системы государственного догляда за финансами.

Впрочем, речь идет не только об интересах ведомств. Контроль -- тонкая вещь, и перекос в сторону либо чрезмерной жесткости, либо безмерного либерализма, равного разгильдяйству, может дорого обойтись для экономики страны.

Газета «Время новостей» начинает серию публикаций о формировании системы государственного финансового контроля. Первая подборка материалов посвящена взаимоотношениям Счетной палаты и Министерства финансов -- двух наиболее влиятельных и одновременно активных в деле создания системы госфинконтроля ведомств. «Без закона о финансовом контроле дальше жить нельзя»

На вопросы газеты «Время новостей» отвечает начальник департамента государственного финансового контроля Министерства финансов Александр АХПОЛОВ.

-- Насколько логична и оправданна нынешняя система финансового контроля? Нужно ли вносить какие-то изменения в законодательство? Или мы будем и дальше жить так, как живем сейчас?

-- Нет. В настоящих условиях работать крайне сложно.

-- В чем же недостатки существующей системы?

-- Что такое система? Это совокупность структур и инструментов, которые есть у этих структур для того, чтобы нормально выполнять свои функции. Наша беда в том, что структуры у нас есть, и, на мой взгляд, их вполне достаточно, а вот механизмов, инструментов работы нет. И на сегодняшний день главная задача -- обеспечить их необходимым инструментарием.

-- И какого же инструментария не хватает, например, КРУ Минфина в регионах?

-- Из объема вскрытых финансовых нарушений до логического конца, т.е. возврата денег в бюджет, доводится лишь небольшая часть. Причина -- нет четкого определения, что же такое нецелевое, незаконное и неэффективное использование средств. И большинство наших бед начинается именно здесь. Бывает так, что мы направляем материалы в суд, и там, где мы говорим, что это нецелевое использование, суд отвечает, что нет жесткого определения -- целевое, нецелевое, и дела закрываются. Как следствие, если посмотреть динамику последних лет, количество вскрываемых финансовых нарушений и их суммарное денежное выражение растет. Этому есть объективное объяснение -- растет объем бюджетного финансирования. Но есть и субъективное -- когда из года в год нарушение остается безнаказанным и попирается главный принцип -- неотвратимость наказания. И задача единой концепции государственного финансового контроля не в том, чтобы определить главное ведомство, а в том, чтобы наделить уже существующие контролирующие органы необходимым инструментарием. Нет механизма взаимодействия между контролирующими органами и нет правовой базы для их нормальной, эффективной работы.

-- Так что нужен закон о финансовом контроле?

-- Он абсолютно необходим. Без закона о едином государственном финансовом контроле дальше жить нельзя. Что следует изменить в действующем законодательстве? В нем нужно изменить все.

-- Прямо так и все?

-- Ну, например, положение о департаменте государственного финансового контроля надо менять полностью. Скажем, в системе КРУ Минфина отсутствует юридическая служба. Как сегодня при постоянно развивающемся законодательстве контролирующая служба может работать без юриста? Или как департамент государственного финансового контроля может работать без службы, которая занималась бы анализом существующих тенденций? Только недавно мы создали отдел анализа и прогнозирования.

Таким образом, нет единого законодательства. Есть отдельные положения, и вся неразбериха связана с тем, что нет ни закона, ни даже каких-то элементарных правил для всех. На практике идет постоянное смешение функций различных уровней контроля. В конечном итоге никто ни за что не отвечает, и каждый лишь говорит о своих отдельных результатах, эффект от которых невелик. Так что надо не менять, а создавать. Но прежде надо поставить цель, задачу, и она должна быть общей. Не может быть отдельной задачи для Счетной палаты, для Минфина, для Главного контрольного управления президента. У нас общие цели, только средства достижения их разные. И мне действительно все равно -- хочет СП создавать свою вертикаль и горизонталь -- пусть создает. Только для чего? Чтобы к существующей неразберихе прибавить новую?

-- А насколько пересекается деятельность вашего департамента с работой Счетной палаты?

-- Моя точка зрения такова: существует три различных уровня контроля -- предварительный, текущий и последующий. Предварительный -- это самый высший уровень, он осуществляется в процессе формирования и принятия закона о бюджете на каждый год. Задача и право СП полностью контролировать эту работу на всех этих этапах. Помните, сколько было разговоров, Дума говорила, что правительство попытается нас обмануть, что, мол, они занизили доходную часть, чтобы обеспечить себе нераспределенный резерв. На этом этапе СП имеет право и должна проводить экспертизы, задавать конкретные вопросы по конкретным статьям доходной и расходной частей бюджета. И это происходит еще в момент составления бюджета, до вынесения его на обсуждение в Госдуму. Более того, СП может работать над бюджетом как с правительством, так и с Думой. Тут полномочия СП чрезвычайно велики, и с ее заключениями и рекомендациями на этой стадии невозможно не считаться, и она является самой главной на уровне предварительного контроля.

Но, допустим, закон о бюджете принят. В процессе исполнения бюджета начинается текущий контроль. Расходную часть исполняет Минфин, и здесь роль главного контролера играет Казначейство, являющееся конечным участником выдачи бюджетных средств. Именно Казначейство не должно допускать нарушений и нецелевого использования бюджетных средств. Кстати, Казначейство сейчас ежемесячно представляет свой отчет СП.

-- И как давно это происходит?

-- Примерно с полгода.

-- В связи с чем?

-- А так решили. И дело тут в том, что СП в любую минуту может потребовать у Минфина любую информацию по исполнению бюджета. Таким образом, на уровне текущего контроля, хотя Казначейство и является главным контролером в использовании бюджетных средств, СП имеет свободный доступ к любой информации. После того как деньги фактически перечислены бюджетополучателям, начинается третий уровень контроля -- последующий, осуществляемый по факту использования бюджетных средств. Именно на этой стадии и фиксируется 80% всех нарушений. Вот на этом уровне главным контролером является наш департамент и территориальные контрольно-ревизионное органы Минфина. Так что у нас получается? На каждом уровне контроля есть свой главный контролер-ревизор, но СП при этом пользуется любыми нашими материалами. Мы со своей стороны охотно идем на сотрудничество, и бывает так, что по своей инициативе направляем результаты нашей работы СП. Так что она присутствует на всех уровнях контроля. Мы заинтересованы в сотрудничестве с ней, потому что у нас разные функции и наши структуры должны взаимно усиливать друг друга, а не соперничать и не заниматься перетягиванием каната.

-- Как сейчас действует система финансового контроля?

-- Есть так называемый внутренний контроль, т.е., по сути, внутриведомственный контроль. Например, Министерство обороны. У него есть свой контрольный орган, и внутри Минобороны России он одновременно выполняет функции СП и КРУ. По моему мнению, внутриведомственный контроль должен лежать в основе всего механизма контрольной работы. Минфин же по отношению к министерствам и ведомствам осуществляет функции внешнего контроля. Это же относится к Казначейству и Счетной палате. А в функции департамента государственного финансового контроля, например, помимо всего прочего, входит и внутренний контроль самого Минфина.

-- Но Минфин деньги получает, распределяет и сам же себя контролирует?

-- Однако Минфин как контролер находится под контролем Счетной палаты. Но есть еще одна контролирующая структура, о которой нельзя не упомянуть. Это Главное контрольное управление президента. И если мы говорим о контроле над контролерами, то речь должна в первую очередь идти о Счетной палате и ГКУ президента. Так что в одной плоскости находятся Казначейство, контрольно-ревизионные управления Минфина, департамент государственного финансового контроля и валютный контроль. В настоящее время появился еще и комитет по финансовому мониторингу. Счетная же палата и ГКУ президента находятся в другой плоскости. И получается, как мне кажется, очень хорошо. Счетная палата может и должна осуществлять по отношению ко всем другим функции парламентского контроля, потому что она не является правительственной структурой. ГКУ тоже не совсем правительственная структура. Это контрольный орган высшей исполнительной власти, и подчиняется он непосредственно президенту. Вот вы намекнули на то, что Минфин сам выдает и сам контролирует. А кто же его должен контролировать? Вот Счетная палата и ГКУ и контролируют нас.

-- Расскажите, пожалуйста, о проектах концепции единого финансового контроля в России. Насколько мне известно, существует два варианта этого документа: правительственный, подготовленный Минфином, и другой, вышедший из Счетной палаты.

-- Этот второй, альтернативный вариант никем не воспринят. По правительственному варианту СП представила короткое заключение, что не согласна с ним, так как в нем якобы ущемляются ее функции. Будем работать дальше, согласовывать и искать компромиссы. Наш проект концепции прошел согласование во всех министерствах и ведомствах -- ЦБ, Генпрокуратуре, Минюсте, МЭРТ. Следует отметить, что и согласованная позиция со Счетной палатой тоже была. Но впоследствии она пересмотрела свою точку зрения. Это ее право. Однако концепция существует пока только в рабочем варианте, ее нужно дорабатывать и дополнять.

-- Как Минфин относится к планам Счетной палаты по созданию собственных территориальных органов? На мой взгляд, если это состоится, то Счетная палата может стать своего рода конкурентом Минфину.

-- Мне кажется странным, что в этой сфере вообще может идти речь о конкуренции. Как я вам только что рассказал, мы не можем конкурировать со СП в работе над бюджетом, на стадии его формирования и принятия закона о нем. И в тоже время как СП может конкурировать с контрольно-ревизионными органами Минфина на местах? Мне это непонятно. Если СП хочет все функции финансового контроля взять на себя -- ради бога. Но ведь тогда СП потеряет главное -- свою полную независимость от правительства. Если СП возьмет на себя функции Минфина, который является единицей правительства, его частью, то она автоматически становится подотчетной правительству. А в стране должна быть контрольная неправительственная структура. И, на мой взгляд, СП должна ценить свою независимость и всячески ее оберегать.

-- Вы считаете создание территориальных органов СП ненужным делом?

-- Я скажу так: Казначейство и департамент государственного финансового контроля имеют свою вертикаль. Министерство по налогам и сборам также имеет свою вертикаль. Если Счетная палата хочет иметь свою -- никто ей препятствия создавать не будет. Я, как руководитель департамента государственного финансового контроля, спокойно отношусь к тому, что СП хочет создать свои подведомственные структуры. Однако у меня возникает другой вопрос: те вертикали, о которых мы только что говорили и которые реально работают в регионах, они, что, не могут выполнять те функции, которые хотела бы выполнять Счетная палата в своей новой, пока еще не существующей вертикали? Зачем же увеличивать численность проверяющих?

По той концепции единого финансового контроля, который мы предлагаем, Счетная палата -- это высший орган государственного контроля России. Но высший и главный -- это разные вещи. Мне кажется, что ни одна из контролирующих структур не может претендовать на главенство на всех уровнях контроля.

-- Только в этом случае система финансового контроля будет разумной?

-- Она будет разумной только тогда, когда на каждом уровне контроля будет свой главный, а взаимоотношения между контролирующими структурами будут четко определены законодательством.