Вчера в столице Уганды Кампале завершился саммит (38-я встреча глав правительств) стран Британского Содружества -- старейшего межгосударственного объединения современного мира.

Осколки империи

Содружество (Commonwealth), или, как его по привычке продолжают называть, Британское Содружество -- ассоциация, объединяющая государства, некогда входившие в Британскую империю. Население всех государств, входящих в это объединение, около двух миллиардов человек.

Долгие годы Содружество воспринималось в СССР как исторический анахронизм и одновременно "инструмент неоколониализма", обреченный на неизбежное исчезновение. Однако исчезло не Британское Содружество, а Советский Союз. И на его обломках появилось новое объединение государств -- СНГ.

При этом почти после каждого саммита СНГ многие обозреватели констатируют едва ли не крах Содружества Независимых Государств. Общим местом стали разговоры, что "СНГ не работает", что оно "ничего не решает", время от времени то в одной, то в другой стране СНГ звучат призывы к выходу из него, а в отношениях между Россией и ее партнерами по СНГ то и дело возникают скандалы.

Взаимоотношения в Британском Содружестве тоже не назовешь идеальными. Достаточно упомянуть хотя бы напряженные отношения между Индией и Пакистаном. Тем не менее о его грядущем крахе больше никто не говорит. Скорее, наоборот -- больше говорят о перспективах. Несмотря на то что Содружество объединяет самые разные страны, малые и большие, богатые и бедные, да еще и разбросанные по всем континентам, ассоциация продолжает обеспечивать взаимодействие и оказывать влияние как на международную ситуацию в целом, так и на жизнь отдельных стран-членов. Ведь не случайно же в последние десятилетия численный состав Содружества только возрастал. Возвратились и немногие вышедшие из него (в 1982 году вернулись Мальдивы, в 1989-м -- Пакистан, в 1993-м -- ЮАР).

Более того, в 1995 году членства в Содружестве добился Камерун, упирая на то, что в свое время часть его территории (причем меньшая) входила в Британскую империю. В том же году «в порядке исключения» была удовлетворена просьба о приеме Мозамбика, никогда даже и не являвшегося британским владением. В итоге сегодня в Содружество входит 53 страны: Австралия, Антигуа и Барбуда, Багамы, Бангладеш, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Бруней, Вануату, Великобритания, Гайана, Гамбия, Гана, Гренада, Доминика, Замбия, Западное Самоа, Индия, Камерун, Канада, Кения, Кипр, Кирибати, Лесото, Маврикий, Малави, Малайзия, Мальдивы, Мальта, Мозамбик, Намибия, Науру, Нигерия, Новая Зеландия, Пакистан, Папуа -- Новая Гвинея, Свазиленд, Сейшельские о-ва, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер (Сент-Китс) и Невис, Сент-Люсия, Сингапур, Соломоновы о-ва, Сьерра-Леоне, Танзания, Тонга, Тринидад и Тобаго, Тувалу, Уганда, Фиджи, Шри-Ланка, ЮАР, Ямайка.

Под британской короной

Итак, в рамках бывшей Британской империи возобладали не враждебность и отчуждение, а сотрудничество и взаимодействие, основанные на общности официального языка, истории и традиций, на близости политических и правовых систем, культурных и семейных связях, а также на реальных экономических и политических интересах.

Для того чтобы убедиться в живучести связей, традиций и ритуалов, и поныне скрепляющих бывшие британские владения, достаточно поговорить, скажем, с нигерийскими или барбадосскими юношами, мечтающими учиться именно в Великобритании, или взглянуть на замбийских судей в париках из овечьей шерсти и надменных индийских офицеров, выпускников Сандхерста, со стеками под мышкой. Удивительно, но факт: все страны -- члены этой ассоциации, сбросившие в свое время британское "колониальное ярмо", не только остаются в Содружестве, но и признают британского монарха его «Главой» (Head of Commonwealth). Наряду с Австралией, Канадой и Новой Зеландией еще 12 стран считают британскую королеву своей собственной королевой, то есть официальным главой своих государств (Антигуа и Барбуда, Багамы, Барбадос, Белиз, Гренада, Папуа -- Новая Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер и Невис, Сент-Люсия, Соломоновы о-ва, Тувалу, Ямайка).

А на Фиджи, например, после вынужденного провозглашения республики в 1987 году (Фиджи исключили из Содружества за принятие конституции, дискриминирующей индийское меньшинство) оставили королеву "Главой совета вождей" -- очень авторитетного традиционного органа власти. В 1997 году членство Фиджи восстановили, правда, по правилам, положенным для республик (о них ниже). Но и в фиджийской республике Елизавета II -- как и прежде "Глава совета вождей", пользующаяся всеобщим поклонением -- ее портреты висят во всех госучреждениях и в доме почти каждого фиджийца.

Демократия для туземцев

И дело, конечно, не в ностальгии по общему прошлому. Тем более что было в нем много такого, чего лучше бы не вспоминать. Дело прежде всего в особенностях британского колониализма, его методов управления, отношении к местным элитам и культурной политике.

Британцы, после того, как восстание "переселенческих колоний" в Северной Америке привело к созданию США, быстро поняли, что излишняя жесткость и имперская спесь может очень дорого им обойтись, прежде всего в соседней Канаде. А потому стали действовать больше не "кнутом", а "пряником" и тем самым не отталкивать, а наоборот, притягивать заморских колонистов к "Матери-Британии". Лондон постепенно преобразовывал канадские колонии в автономии на основе британской парламентской и судебных систем с их принципами разделения властей и суверенности гражданских прав. В конце концов такая политика привела к образованию в 1867 году первого "доминиона" (Dominion of Canada) -- полусуверенного государства в составе Британской империи.

Немного позднее аналогичную модель применили в Австралии (в 1901 году появился доминион Commonwealth of Australia) и Новой Зеландии, ставшей доминионом в 1907 году. В 1910 году образован доминион Южно-Африканский Союз, где буры (потомки голландских поселенцев), несмотря на недавнюю жестокую войну с британцами, получили равные с ними права. В 1931 году Вестминстерский статут полностью уравнял в правовом отношении Великобританию и доминионы, превратив их в независимые государства и создав тем самым основу нынешнего Содружества.

Чрезвычайная гибкость, подлинно творческий подход характерен для британской политики не только в "переселенческих колониях", но и во всех "туземных" областях империи. Британцы нигде не действовали по шаблону, всегда примеряясь к местным условиям и избирая оптимальные административные модели. Они не стремились поставить под жесткий контроль метрополии всю систему управления. (А это было присуще, например, французской или испанской колониальным моделям.)

Творческий подход к методам управления различными частями империи в сочетании с демократией в метрополии обеспечил асимметричность имперского политического организма. Еще в конце XIX века, на первых колониальных и имперских конференциях, была отвергнута идея о создании общеимперских структур в виде общего парламента, общего правительства, общей армии и т.д. Именно отсутствие унификации и асимметричность легли в основу эволюционных процессов, способствовавших вызреванию в недрах империи модели «гибкой» или «мягкой ассоциации» (flexible association).

Зачастую британцы вообще не влезали во внутренние дела колоний, предоставляя местным традиционным структурам всю полноту власти. Лондону было достаточно, чтобы индийский махараджа, малайский султан, африканский вождь или арабский шейх лишь признали над собой сюзеренитет британской короны и следовали "советам" британских "комиссаров" (Сommissioners). Великобритания всегда стремилась управлять опосредованно, особо не давя, чтобы лишний раз не вызывать раздражения чужеземным господством. Это не значит, что британцы только тем и занимались, что раздавали "пряники" -- малейшая попытка "туземцев" воспротивиться британской воле подавлялась с беспощадной, по-британски холодной неумолимостью. Что, кстати, внушало -- "туземцы" знали, что перечить и тем более поднять руку на британца чревато.

Но при этом, где только возможно, где позволял уровень социально-экономического и культурного развития, Британия стремилась и стремится привить понятие свободы личности, внедрить парламентаризм, свою судебную систему, пусть даже на уровне сельской общины. Но главное, что британцы, используя свою удивительную способность воссоздавать вокруг себя в любой точке земного шара уникальную атмосферу "доброй старой Англии", вовлекали в нее все больше и больше "туземцев".

Прежде всего это относилось к местной элите, которую воспитывали и пестовали, пропуская через Оксфорд и Сандхерст, присваивая ей британские титулы и ордена, принимая в Виндзорском и Букингемском дворцах. Были подготовлены административные, военные, научные, культурные и прочие "туземные" кадры, которые впитали в себя британскую культурную традицию, но в силу толерантности этой традиции не утратили связей со своей культурой.

Пестованием местных элит британцы занимались в основном из прагматизма -- цивилизуя "туземцев" на свой манер, их делали более предсказуемыми и управляемыми. Но присутствовал и идеализм -- еще в XIX веке в британское самосознание вошел тезис, что миссия британца, его «бремя белого человека» -- нести в мир свободу и право (правда, содержание в эти понятия каждый раз вкладывалось применительно к обстоятельствам).

Как бы там ни было, но вслед за «переселенческими колониями» Британия приступила к эмансипации других своих владений. Так, в Индии основы самоуправления и ограниченных форм парламентского представительства начали вводиться сразу же после восстания сипаев 1856--1859 годов. В 1945 году уже автономный Индийский Союз был в числе учредителей ООН, а в 1947 году он получил все права суверенного доминиона. Между тем центробежные процессы в империи постепенно нарастали, однако модель «мягкой ассоциации» позволяла предотвратить окончательный разрыв колоний с метрополией.

Бремя белого человека

До 1949 года основным принципом, объединяющим страны Содружества, была «общая преданность британской короне». Однако Индия объявила о своем желании ввести республиканскую форму правления и в то же время остаться в политическом союзе. Возникло противоречие между основным принципом Содружества и суверенным правом государства определять собственную форму правления. Казалось бы, выхода из данной ситуации нет -- республика и монархия. Но путем изящного компромисса была выработана гибкая формула "главенства" (Headness), согласно которой все страны-члены признают британского монарха «символом свободной ассоциации и как такового -- Главой Содружества». Индия с формулой согласилась и, провозгласив в 1950 году республику, осталась в ассоциации. С тех пор эта формула позволяет пребывать в Содружестве государствам с республиканским устройством. Индия сейчас -- крупнейшая демократия мира, причем, что совершенно уникально в третьем мире, демократия стабильная с регулярными свободными выборами. Там никогда не было переворотов, а профессиональная армия, воспитанная в британских традициях, всегда находилась вне политики. Это огромное достижение не только самих индийцев, но, как ни странно, и британского колониализма, по существу привившего на индийской почве демократию по британскому образцу.

Разрешив индийскую проблему, Великобритания позволила и другим своим колониям взять столько суверенитета, "сколько они могут". Это позволило плавно демонтировать империю -- без крупных военных конфликтов. Было лишь два значимых вооруженных инцидента -- в Малайе и Кении, где британцы сначала подавили повстанческие движения, а потом сразу же предоставили этим странам независимость в составе Содружества. Что не скажешь, например, о французах, которые вели страшные войны во Вьетнаме и Алжире, закончившиеся позорным бегством.

Правда, нельзя сказать, что у британцев все шло гладко. Особенно в Африке. Один угандийский людоед Иди Амин чего стоит. Однако даже авторитарные режимы (типа режима Ньерере в Танзании, Каунды в Замбии, Кенниаты в Кении, не говоря уже об азиатском "энглизированном" авторитаризме в Сингапуре, Малайзии и Брунее) в силу привитых британцами порядков, в частности в судебной системе, выглядели все-таки относительно прилично.

А Зимбабве (бывшая Южная Родезия), где в 1980 году передача власти от белого меньшинства к черному большинству произошла под британским руководством и под эгидой Содружества, долгое время вообще считалась образцовым африканским государством. До той поры, пока в начале 2000-х годов президент Мугабе не ограбил белых фермеров, обрушив тем самым экономику страны и ввергнув ее в нищету и насилие. Демонтаж апартеида в ЮАР, тоже, в общем, осуществлялся по "британской схеме" и при активном участии Содружества и пока может считаться успешным. В малых же карибских и тихоокеанских странах Содружества уже давно и относительно стабильно действует парламентаризм британского образца. Правда, эта схема плохо срабатывала в ряде мусульманских стран, где британские "цивилизационные ростки" приживались плохо -- ни одна из арабских стран в Содружество не вошла, а в Пакистане военные, хоть и "энглизированные", постоянно свергали гражданские правительства.

Однако в целом (если несколько отстраниться от политкорректности) нужно признать: британцы с пресловутым "бременем белого человека" справились лучше, чем другие европейцы. И это позволило бывшей Британской империи после распада сохраниться в качестве единого целого, но уже на другой, равноправной основе.

В 60--70-е годы ХХ века в силу снижения экономического веса Великобритании в мире и переориентации ее экономики на Европу происходила дезинтеграция хозяйственного организма бывшей империи. Однако и здесь наработанные в Содружестве механизмы согласования помогли смягчить эти болезненные процессы. Система таможенных преференций Содружества была трансформирована в систему соглашений между ЕЭС и развивающимися странами об ассоциированном членстве, стерлинговую зону пришлось ликвидировать к концу 70-х годов, хотя английский фунт до сих пор является резервной валютой в ряде стран Содружества.

Между тем именно экономические связи продолжают играть существенную роль в отношениях членов ассоциации между собой. Именно в странах Содружества находится около двух третей британских зарубежных инвестиций. Великобритания остается крупнейшим торговым партнером многих африканских и карибских стран. Хотя и здесь происходят изменения -- Канада занимает все более прочные позиции в Карибском бассейне, а Австралия и Новая Зеландия -- в тихоокеанских странах Содружества.

В политической области эволюция Содружества в 60--70-е годы выразилась в постепенном отказе Лондона от функций «центра» и трансформации прежней «вертикальной» модели отношений в «горизонтальную» и «многополярную», где наряду с Великобританией имеются и другие «полюса» (Канада, Австралия, Индия, ЮАР, Нигерия и др.). Впрочем, даже если бы Лондон захотел с помощью Содружества выстроить свою «вертикаль», из-за «мягкости» его структуры он не смог бы это сделать. А если бы «жесткие» структуры у Содружества и были, то в этом случае оно, скорее всего, «сломалось бы». Ведь любые, даже самые робкие попытки придать ему более жесткий характер, например, в военно-политической области, сразу же вызывали резкий отпор «неоимперским поползновениям».

Как работает Британское Содружество

Модель «мягкой ассоциации» предопределила отсутствие у Содружества конституции или устава. Их в какой-то степени заменяют принятая в 1971 году в Сингапуре «Декларация принципов» и «Декларация Хараре» от 1991 года, обязывающая страны-члены соблюдать права человека и демократические свободы.

В «Декларации принципов» Содружество определяется как «свободная ассоциация независимых государств, проводящих самостоятельную политику, консультирующихся и сотрудничающих в общих интересах своих народов и в целях укрепления взаимопонимания между народами». Как уже отмечалось, «символом свободной ассоциации и в качестве такового Главой Содружества» является британский монарх. В тех 15 странах, где королева считается главой государства, она представлена генерал-губернаторами, назначаемыми ею по рекомендации местных правительств. Особый, «семейный» характер ассоциации, являющейся «не только ассоциацией правительств, но и ассоциацией народов», подчеркивается еще и тем, что посольства стран Содружества друг у друга называются «верховными комиссариатами» (High Comission), а послы -- «верховными комиссарами» (High Comissioner).

Высший орган Содружества -- "Встреча глав правительств", собираемая раз в два года. Секретари кабинетов, министры иностранных дел, финансов, здравоохранения, труда и социального обеспечения собираются ежегодно, а то и чаще, министры образования и юстиции -- раз в три года. Все переговоры ведутся при помощи "метода Содружества", который состоит в отсутствии жесткого протокола, преобладании неформальных контактов (weekend retreat), нацеленности на компромисс. Решения считаются обязательными, если они приняты путем консенсуса и зафиксированы в итоговом коммюнике или декларации. Их обязательность считается достаточно гарантированной давней практикой "джентльменских соглашений", не требующих специальных механизмов контроля.

Исполнительный орган Содружества -- расположенный в Лондоне Секретариат во главе с генеральным секретарем, избираемым на пять лет главами правительств. С 1 апреля 2008 года им станет верховный комиссар Индии в Великобритании Камалеш Шарма. Секретариат занимается подготовкой саммитов и других конференций, обеспечением связи между правительствами и "функциональным сотрудничеством", то есть претворением в жизнь программ сотрудничества и помощи. Секретариат также координирует деятельность свыше 70 специализированных организаций и разветвленной сети фондов, ассоциаций, клубов, институтов, агентств и т.д., взаимодействующих практически во всех областях человеческой деятельности. Через Секретариат Содружество реализует свой статус наблюдателя в ООН.

Военное сотрудничество носит форму совместных маневров, направления советников, обмена персоналом и строится в основном на двусторонней основе, хотя имеется и ряд многосторонних соглашений: -- Пакт Содружества, Пятистороннее соглашение об обороне (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия, Малайзия, Сингапур), Восточно-Карибская региональная система безопасности.

Для развивающихся стран Содружества особенно привлекательно именно "функциональное сотрудничество", базовыми структурами для которого являются Фонд Содружества, организация Commonwealth of Learning, Фонд технического сотрудничества, Международное сельскохозяйственное бюро Содружества. Под "функциональным сотрудничеством" понимается прежде всего прямая помощь. Это не только деньги, но и группы экспертов, которые оперативно выезжают в страны -- члены Содружества. Большое значение имеют также многочисленные курсы подготовки персонала, специальные учебные программы, гранты, стипендии и т.д. С 1987 года в Содружестве функционирует единая система дистанционного обучения.

Особую роль Содружество играет в отношении малых островных государств-членов. Постоянно увеличиваются программы помощи таким странам, а после событий на Гренаде (1983), Мальдивах (1988), Соломоновых Островах (начало 2000-х) покровительство Содружества все явственнее приобретает военно-политические аспекты.

В общем, Содружество позволяет обеспечить координацию внешней политики столь разных стран и формулировать общую позицию по главным международным проблемам. Кроме того, Содружество является эффективным форумом для диалога «Север--Юг», уникальной переговорной площадкой для развитых и развивающихся стран.

Принятие Содружеством «Декларации Хараре», содержащей обязательство «осуществлять экономическое развитие в рамках структуры, обеспечивающей соблюдение прав человека», выдвинуло на передний план формирование своего рода «единого демократического пространства Содружества». Важным шагом в этом направлении стало создание «Министерских групп действия», следящих за соблюдением демократических норм в отдельных странах-членах. Нарушение обязательств по «Декларации Хараре» может стать причиной санкций и даже приостановлением членства в Содружестве -- очень чувствительная мера, ведь страна-нарушитель исключается из всех программ ассоциации.

Подобная мера Содружеством неоднократно применялась, в частности, после переворотов на Фиджи в 1987 и 2006 годах, в Нигерии в 1994 году и репрессий в Зимбабве в 2003 году. Как правило, она рано или поздно срабатывала -- страны-нарушители выполняли требования Содружества по возврату к демократии. Пока исключением остается лишь Зимбабве. Президент этой страны Мугабе в ответ на приостановление членства объявил о полном выходе Зимбабве из ассоциации. Но Зимбабве в Содружество, конечно же, вернется -- Мугабе ведь не вечен.

В отношении Пакистана Содружество уже один раз принимало решение о приостановлении членства этой страны в связи с военным переворотом в 1999 году (восстановлено в 2004 году, после того как в Пакистане провели парламентские выборы). Но на прошедшем саммите санкции применены вновь. Теперь поводом послужило введение президентом Мушаррафом чрезвычайного положения в стране. Причем перед самой встречей в Кампале Мушарраф обратился к «друзьям в Содружестве» с просьбой «о понимании». Однако собравшаяся в Лондоне «Министерская группа действия» (Commonwealth Ministerial Action Group on the Harare Declaration) «понимать» президента Пакистана отказалась и потребовала от него восстановить до 22 ноября конституционные нормы, угрожая приостановлением членства Пакистана в Содружестве. Но к 22 ноября Пакистан выполнил лишь часть требований, и его членство было приостановлено. Пакистанский МИД назвал это решение "несправедливым и неоправданным".

Пример для подражания

При всей условности аналогий между Британским Содружеством и СНГ нельзя не заметить близости институциональных параметров обоих этих объединений: отсутствуют наднациональные органы, обладающие управленческо-распорядительными функциями, при принятии решений действует правило консенсуса, практически отсутствуют специальные механизмы контроля за их реализацией. Однако к СНГ вплоть до сегодняшнего дня предъявляются требования и демонстрируются ожидания, свидетельствующие о непонимании сути «содружества» как вполне определенного типа межгосударственных отношений.

Некоторые политики при образовании СНГ видели в нем лишь новое название для бывшего СССР, другие понимали его как своего рода конфедеративное образование, третьи представляли СНГ в виде достаточно жесткой структуры наподобие ЕС. И это при том, что уже давно существовало и работало Британское Содружество, которое, по логике вещей, и должно было служить источником представлений о модели «содружества». Российская же политика колебалась от полного равнодушия к партнерам по СНГ до судорожных попыток превратить его в «вертикальную» структуру, призванную жестко реинтегрировать постсоветское пространство. Все это вызывало лишь реакцию отторжения с одной стороны и разочарование с другой -- нового ЕС, не говоря уже о новой империи, на постсоветском пространстве не получилось.

Опыт же Британского Содружества свидетельствует -- «мягкая ассоциация» может обеспечить эффективное сотрудничество между «расставшимися» странами. Даже минимальная языковая и культурная общность, основанная на общем прошлом, является преимуществом в эпоху глобализации и способна не только затормозить «расставание», но и послужить базой для развития интеграционных связей. Пример Содружества, кстати, оказался заразительным -- еще в 80-е годы появились сообщества франкоязычных, португалоязычных государств, а с 1991 года регулярно проводятся Иберо-американские встречи. Почему бы русскому языку и традиционным связям на постсоветском пространстве не сохранить СНГ в качестве «центра притяжения» для уже существующей «мировой руссофонии»? Надо только помнить, что любое притяжение резко слабеет от диктата и принуждения.

---

Главной темой встречи глав правительств Британского содружества, проходившей 23-25 ноября в столице Уганды Кампале, стало достижение развивающимися странами-членами социально-экономического уровня развитых стран, причем особое значение уделялось опыту Сингапура и Малайзии. Прежде всего Содружество предполагает оказывать помощь в облегчения доступа экспорта из третьего мира в развитые страны. Кроме того, в Кампале была принята новая программа помощи малым странам Содружества, согласно которой свыше 60% всех средств, выделяемых ежегодно Фондом технического сотрудничества, будут направляться 32 малым странам-членам.

Саммит также рассмотрел вопрос о критериях приема в Содружество новых стран. Было подтверждено, что главным остается наличие (пусть в прошлом) у кандидата конституционных связей с кем-либо из стран Содружества. Из стран, которые считаются претендентами на вступление (Алжир, Израиль, Йемен, Мавритания, Руанда), этому критерию соответствует лишь Израиль. Вместе с тем главы правительств допустили возможность приема стран, не отвечающих главному критерию, в «исключительных случаях», но только при соблюдении ими «Декларации принципов» и «Декларации Хараре», а также признании британского монарха Главой Содружества и согласии считать английский официальным языком общения с партнерами по Содружеству.

Следующая встреча глав правительств Содружества пройдет в Тринидаде и Тобаго в 2009 году.