Как ни странно, намеченные в очередной раз на этот месяц и многократно переносившиеся правительством России рассмотрение основных положений Энергетической стратегии страны до 2020 года и разработка концепции развития российского рынка газа имеют самое непосредственное отношение... к административной реформе. Подготовку обоих документов можно с полным правом назвать крупной осечкой трехлетней работы кабинета: поручение о разработке энергостратегии было дано еще в марте 2000 года тогда и.о. президента России Путиным, а концепция развития рынка газа, согласно первой версии «программы Грефа» (июль 2000 года), должна была быть принята еще в конце 2000 года. Ситуация беспрецедентная: Россия, крупнейшая энергетическая держава, не в состоянии самоопределиться в отношении своей долгосрочной энергетической политики и перспектив развития рынка доминирующего энергоресурса -- газа. Ни один, ни второй документ до сих пор не то что не приняты, но даже не существуют в более или менее консенсусном для правительства виде.

Удивляет ли это? Разумеется, нет: управленческая и творческая беспомощность энергетического блока российского правительства уже ни для кого не является секретом. Устраняясь от оценок соотношения кадровой и структурной составляющих эффективности работы ведомств, отвечающих за энергетическую политику, можно твердо констатировать лишь одно: никакой особенной «политике» все эти ведомства не привержены, предпочитая действовать зачастую «по ситуации» и не демонстрируя последовательной содержательной позиции в отношении основных проблем энергетического сектора. Ни одно из них не оказалось способным предложить правительству цельной программы экономической политики в подведомственной сфере отношений в ТЭК.

Министерство природных ресурсов, несмотря на громкую риторику его главы Артюхова о наведении порядка в пользовании недрами, не особо блещет стратегическим взглядом на политику в области недропользования в сфере углеводородного сырья: профессиональное сообщество до сих пор расколото по принципиальному вопросу, быть или не быть в России лицензионному режиму или он будет заменен на концессионный. При этом министерство как бы не реагирует на широкую общественную дискуссию по этому поводу (может быть, некогда: много проблем с водным, лесным хозяйством и охраной окружающей среды). При этом усилия концентрируются на пересмотре условий ранее выданных лицензий и смене их владельцев, что, конечно же, наносит серьезный дестабилизирующий удар по инвестиционному климату в стране.

Об отсутствии у государства стратегии тарифного регулирования в ТЭК, за которую вроде бы должна отвечать Федеральная энергетическая комиссия, автор этих строк уже писал. Минэнерго («ядро управления ТЭК», как любовно называет оно само себя) вообще выглядит весьма странным образованием. Очевидно, именно этой структуре (среди прочих) был адресован жесткий рефрен Владимира Путина в его прошлогоднем послании Федеральному собранию по поводу того, что некоторым министерствам пора перестать чувствовать себя «отраслевыми штабами» народного хозяйства. И правда, после приватизации основных компаний ТЭК Минэнерго в значительной мере потерялось: прежний стиль отчетов о добытых тоннах и отремонтированных километрах становится все менее уместным (те, кто добывает и ремонтирует, все неохотнее делятся с министерством информацией), оставшимися у государства активами вполне в состоянии управлять Минимущества, а других серьезных функций у министерства, в общем, и нет. Прибавьте к этому смену восьми министров за семь лет и полгода жизни вообще без министра до прихода нынешнего начальника Юсуфова и вы получите в дополнение ко всему еще и аппаратный вакуум внутри ведомства.

В этой ситуации Министерству энергетики логичнее было бы превратиться в идеологический центр правительства по вопросам формирования экономической политики в ТЭК, однако нынешнему руководству Минэнерго это, похоже, вряд ли интересно -- гораздо привлекательнее выглядит идея вернуть себе часть упущенных полномочий: например, поруководить комиссией по контролю за нефтегазопроводами, отняв эти функции у комиссии вице-премьера Христенко, или разработкой правовых актов по реформе электроэнергетики.

Есть в правительстве и еще один центр принятия решений в сфере ТЭК, о котором почему-то особенно говорить не принято, -- департамент энергетических и природных ресурсов аппарата правительства. Между тем без прохождения через эту структуру не может состояться ни одно решение правительства, касающееся ТЭК (кстати, в разговорах об административной реформе как-то тактично обходится вопрос разграничения ролей между ведомствами и аппаратом правительства, имеющим право «последнего слова» и практически неограниченные возможности влияния на принятие решений при отсутствии формальной ответственности). О «профессионализме» этого департамента ходят легенды; увы, реальность такова, что многие важные документы под предлогом «доработки сырого материала» месяцами проходят «проработку» в департаменте, напоминающую по форме саботаж (например, проекты законов по реформе электроэнергетики до внесения в Госдуму болтались в аппарате четыре месяца, в результате чего их текст значительно ухудшился).

Единственной фигурой в энергетическом блоке правительства, имеющей системное представление об энергетической политике, является, пожалуй, вице-премьер Виктор Христенко. Согласитесь, что без реальной аппаратной поддержки формулировать такую политику и проводить ее в жизнь для него как минимум непросто.

Проблема в том, что свято место пусто не бывает. В отсутствие административного центра, понимающего, как формировать политику правительства по отношению к ТЭК, и последовательно реализующего такую политику, роль «рулевого» начинают без стеснения брать на себя корпорации. Понятно, что преследуют при этом они далеко не всегда государственные интересы. Ярчайший пример -- политика государства в отношении газовой отрасли. Ни одно из российских энергетических ведомств внятной и самостоятельной позиции по поводу перспектив ее развития так и не высказало -- эту работу пришлось делать Минэкономразвития, а прошлогодние предложения ФЭК по формированию федерального оптового рынка газа (ФОРГ) уж слишком похожи на появившиеся до них инициативы прежнего менеджмента «Межрегионгаза», чтобы считать их авторскими.

В результате на свет появляются сомнительные идеи, инспирированные газовой монополией: например, сколько лет чиновники правительства повторяют тезис о том, что важнейшей задачей энергетической политики является диверсификация структуры топливно-энергетического баланса страны с замещением газа углем, а низкие-де цены на газ «искажают структуру топливно-энергетического баланса». При огромном потенциале экономии газа в стране не очень понятно, зачем замещать его углем: во всем мире тенденция ровно обратная по экологическим причинам, а «чистые угольные технологии» в России не слишком рентабельны даже при высоких ценах на газ. Понятно, что в России никакой «диверсификации» баланса ждать не приходится -- даже по пиковым расчетам, уменьшение доли газа в балансе первичных энергоносителей к 2020 году может составить максимум 2--4 процентных пункта (это называется коррекцией, а не диверсификацией). Правильнее называть вещи своими именами и говорить о включении спросовых ограничений в отношении газа, цены на который действительно низки и стимулируют неэффективный спрос. Однако идея, изобретенная газпромовскими экономистами, в условиях вакуума собственной правительственной инициативы на слуху уже несколько лет.

Еще один пример -- разработка программы освоения нефтегазовых ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока, которое по инициативе Минэнерго было в прошлом году прямо поручено «Газпрому». Заметьте: частной компании, где у государства формально нет и контрольного пакета, не владеющей ни одним активом в регионе.

С концепцией развития рынка газа еще хуже: сбалансированный документ, разработанный Минэкономразвития, сегодня проходит унизительное «согласование» с «Газпромом», собственное творчество которого по поводу концепции представляет собой невнятный трактат, на 30% списанный с документа Минэкономразвития, с добавлением более 30 упоминаний разнообразных причин, по которым следует повысить внутрироссийские цены на газ (имеется в виду документ, официально направленный компанией в марте на имя Виктора Христенко).

Не исключение и «нефтянка», где крупные компании без труда «проводят» через правительство внесистемные, сомнительные, но нужные им решения -- о фактическом прекращении действия режима СРП или о введении плоского налога на добычу полезных ископаемых, подрывающего основы честной конкуренции в отрасли. После введения плоского НДПИ две нефтяные компании (вернее, теперь уже одна), располагавшие на тот момент наибольшим фондом простаивающих нефтяных скважин, получили фантастическое конкурентное преимущество.

При этом любые попытки сформировать внутри «энергетических» ведомств идеологически целостную команду, пытающуюся предложить стране осмысленную энергетическую политику, заканчиваются тяжелым лоббистским прессингом корпораций, которые, конечно, не заинтересованы в самостоятельности мышления ведомств. Автору этих строк пришлось лично пройти через подобный опыт в ходе разработки Энергетической стратегии России, которая до сих пор не принята: каждый раз что-то не устраивает очередных лоббистов, а самостоятельный документ энергетические ведомства произвести на свет явно не в состоянии (только нынешний министр энергетики предложил обществу четыре совершенно разные версии за год -- из серии «чего изволите?»). В итоге необъяснимое стремление бесконечно наращивать потребление угля, плоский НДПИ, неопределенность с газовым рынком и системой недропользования, удушение СРП -- ничего не скажешь, впечатляющая «энергетическая политика».

Было бы странным, если «работа» энергетического блока не будет по достоинству оценена на заседании правительства 15 мая, где предполагается рассмотреть вопрос об административной реформе. «Энергетическая дыра» в правительстве энергетической державы чревата серьезными последствиями.