Приоритеты экономической политики

Объявления о начале либеральных реформ, насущность проведения которых давно назрела, появляются регулярно. Однако узел противоречий никак не позволяет начать проведение ни налоговой, ни административной реформы. Для страны, стремящейся в сжатые сроки создать модель устойчивого развития и интегрироваться в мировую экономику, инерционность и избыточный консерватизм государственной политики неприемлемы.

Главные недостатки экономической политики последних лет -- это отсутствие стратегии развития экономики, недостаточная концентрация на ключевых направлениях, излишний консерватизм и инерционность.

Нацеленность на долговременный рост вовсе не означает, что основные эффекты могут проявиться лишь в отдаленном будущем. В условиях, когда не задействованы огромные резервы эффективности производства, существенная отдача от реформ может быть видна уже в течение ближайших нескольких лет. Для этого государственная политика должна концентрироваться на ключевых направлениях. Конечно, долгосрочное развитие России требует комплексного реформирования практически всех сфер жизни, однако выделение приоритетных направлений остро необходимо, иначе усилия властей будут распылены.

Другой стороной отсутствия приоритетов является сохранение и даже усиление крена в сторону фискальных задач: пополнения доходной базы бюджета и распределения расходов. Основные усилия по-прежнему направлены на решение текущих вопросов налогово-бюджетной политики в ущерб стратегическим целям.

Ключевыми направлениями реформ, нацеленных на рост, а не на консервацию нынешнего состояния, могут быть снижение налоговой нагрузки, дерегулирование экономики, поддержка малого и среднего бизнеса. Главным же принципом работы должна стать опора на конкурентные механизмы и саморегулирующие отношения между участниками рынка. Такой подход значительно усиливает стимулы к росту эффективности и устраняет необходимость в административном контроле над экономикой.

Поставив задачу снизить административные барьеры, государство не пошло на радикальное реформирование, ограничившись принятием "технических" законов о порядке регистрации, защите прав бизнеса при проведении проверок и закона о лицензировании. Результаты не слишком заметны. В числе причин -- большое количество изъятий из общих правил, неэффективное воплощение принципа "одного окна" через МНС, чрезмерное расширение списка лицензируемой деятельности.

Вместо опоры на конкурентные начала сохраняется отрицательный симбиоз бизнеса и власти, унаследованный еще от плановой системы. За годы реформ в сфере государственного регулирования развился своеобразный рынок, напоминающий систему неформальных торгов за план и ресурсы, существовавшую в административно-командной системе. Это характерно для всех уровней государственного управления. В результате происходит усиление зависимости государственной политики от интересов частного бизнеса. На макроэкономическом уровне такое положение ведет к тому, что на действия правительства прямо или косвенно влияют 30--40 олигархических групп, составляющих костяк экономики и обеспечивающих более 80% доходов федерального бюджета.

В результате монополизации сфер политического влияния ущемляются интересы населения, замедляется развитие экономики. Именно в сохранении высокого уровня монополизации заключается основная причина консервации отсталой экономической и социальной структуры нашей страны. Экономическая отсталость выражается прежде всего в доминирующем положении сырьевых отраслей. Отсталая социальная структура заключается в неразвитости среднего класса и отсутствии у людей достаточных стимулов к накоплению материального и интеллектуального капитала и повышению личного благосостояния.

Отражением отсталости экономической и социальной структуры является не только замедление темпов роста, но и низкий уровень качества этого роста. Большая часть дополнительных доходов генерируется в сырьевых секторах и крайне неравномерно распределяется между социальными группами. Яркой иллюстрацией этого служит тот факт, что величина абсолютного прироста заработной платы в 2002 году оказалась лишь ненамного выше чистого оттока капитала из России (по предварительным данным, 12 млрд долл.). Дополнительные доходы трудящихся, таким образом, сопоставимы с дополнительным приростом богатства обеспеченных слоев населения в форме иностранных активов.

Модель экономического роста

Модель экономического роста должна быть адекватна уровню развития российской экономики, ее обеспеченности факторами производства и реальному положению на мировом рынке.

По ряду причин сырьевой сектор не сможет стать «локомотивом» долговременного экономического роста, хотя еще многие годы сохранит роль основного источника валютных доходов страны. Экспортно-ориентированный рост на основе широкого спектра дешевых товаров по аналогии со странами Юго-Восточной Азии также вряд ли возможен из-за недостаточных сравнительных преимуществ России. К примеру, Китай является пока намного более привлекательным местом для прямых инвестиций, осуществляемых транснациональными корпорациями с ориентировкой на глобальный экспорт.

Высокотехнологичные сектора, прежде всего ВПК, аэрокосмическая индустрия, в которых Россия традиционно конкурентоспособна, сохранят свое значение в качестве генераторов технического прогресса. Однако их роль в экономическом развитии может остаться ограниченной из-за невозможности существенного расширения рыночной ниши без помощи государства. Потенциал значительного продвижения продукции этих отраслей на мировых рынках имеется, в особенности в развивающихся и новых индустриальных странах. Государству нужно занять более активную позицию по их поддержке, воспользовавшись вступлением России в ВТО.

Сейчас становятся отчетливо видны ограничения модели развития на основе модернизации уже существующего производственного комплекса. Процесс импортозамещения выявил сектора и предприятия, способные к конкурентной борьбе и не нуждающиеся в поддержке государства. Об этом свидетельствует существенный разброс темпов роста производства, рентабельности и инвестиций по отраслям и конкретным производителям. Потенциально именно те из них, кто сейчас наращивает или хотя бы сохраняет свою долю на внутреннем рынке, смогут продолжить конкуренцию в качестве экспортеров. Те же, кто не воспользовался благоприятной ситуацией для модернизации производства, сейчас теряют долю на рынке. Эти производители слишком жестко привязаны к существующим технологиям и потому имеют мало шансов модернизироваться при дальнейшем ухудшении внешних условий. Поэтому упор в государственной политике должен быть сделан на обеспечении условий для входа новых предприятий на рынок, а не на поддержке действующих.

Наиболее реальная перспектива роста российской экономики в ближайшие годы связана с развитием на качественно новой основе внутреннего рынка. Данная модель роста может быть реализована за счет развития производства товаров, не участвующих в международной торговле, прежде всего сферы услуг. Эти сектора защищены от конкуренции импорта естественными торговыми барьерами, и их развитие является главным направлением диверсификации экономики без опоры на протекционистские меры.

Основной движущей силой такой модели развития является создание новых производств малым и средним бизнесом. Эти процессы обеспечивают рост доходов и спроса, необходимый для развития внутреннего рынка. Такая стратегия позволит решать главную задачу государства -- увеличение благосостояния основной массы населения его же собственными усилиями. Высокие темпы экономического роста нужны в конечном итоге не ради демонстрации «экономического чуда», а для активизации деятельности людей и значительного повышения их уровня жизни.

Кроме того, развитие внутреннего рынка с помощью малого и среднего бизнеса позволит осуществить структурные сдвиги в экономике без значительного увеличения безработицы. Рост продуктивности в этих секторах замедлит увеличение заработной платы и реальное утяжеление рубля, то есть повысит конкурентоспособность всей экономики. Наконец, вовлечение в рыночную орбиту секторов ЖКХ, транспорта и электроэнергетики, также относящихся к защищенным от импорта товарам, усилит эффекты политики, ориентированной на внутренний рост.

Дополнение этой стратегии эффективной политикой государственных заказов и закупок позволит в полной мере раскрыть потенциал данной модели. Такой подход к управлению внутренним спросом намного предпочтительнее попыток стимулирования потребительского спроса инфляционными средствами, приводящими лишь к дестабилизации макроэкономической ситуации.

Ориентация на внутренний рынок вовсе не означает, что экономику следует насколько возможно защищать от конкуренции импорта. Неудачный послевоенный опыт стран Латинской Америки продемонстрировал долговременные издержки стратегии импортозамещения на основе протекционизма. Нам не нужно искусственно оберегать неконкурентоспособные отечественные товары, которые рано или поздно будут тянуть экономику вниз. Нужно наращивать производство отечественных конкурентоспособных товаров, в частности в таких высокотехнологичных секторах, как ВПК или космос. Здесь у России преимущество есть -- продукция этих секторов успешно выдерживает конкуренцию с продукцией ведущих держав мира.

Конечно, Россия должна выходить на мировые рынки продукции обрабатывающих отраслей, но это постепенный процесс, зависящий от развития конкурентных преимуществ.

В долгосрочном плане рынок, безусловно, отрегулирует специализацию нашей страны, но рынок -- не самодостаточный механизм. Нужно разумное встраивание лучших достижений российской экономики в потребности мирового рынка. Нужна государственная поддержка нескольких наиболее перспективных отраслей отечественной промышленности. Если не пойти по этому пути, а продолжать искусственно поддерживать слабую продукцию, то рано или поздно это приведет к искажениям экономической структуры и потере ресурсов.

Поддержка государством нескольких высокотехнологичных секторов оправдана наличием у России соответствующих конкурентных преимуществ и интеллектуального потенциала. Однако такая поддержка должна носить косвенный и эксклюзивный характер в форме стабильных государственных заказов, долгосрочных контрактов и не сводиться к субсидированию производства.

Принципы налоговой реформы

Чтобы налоговые преобразования способствовали реализации такой стратегии, необходимо радикальное, а не постепенное снижение реального налогового бремени.

При проведении радикальной налоговой реформы необходимо сосредоточиться на налогах, в наибольшей мере тормозящих предпринимательскую и инвестиционную активность.

В этом смысле самым важным является снижение ЕСН (ниже 15%) и налога на прибыль (до 20%).

Роль НДС в этом отношении существенно меньше: будучи по сути косвенными налогом на потребителей, он дополняет подоходный налог, и его снижение гораздо слабее повлияет на стимулы к росту.

Поддержка малого и среднего бизнеса

Радикальное снижение налогов в первую очередь положительно скажется на условиях работы малого и среднего бизнеса, будет реально способствовать созданию новых предприятий. Крупный бизнес находится в более выгодном положении, имея больше возможностей снижать налоговые выплаты.

Правительство уже пошло на создание режима специального (упрощенного) налогообложения малых и средних предприятий. Имеет смысл распространить подобный режим на предприятия средних размеров, иначе мелкие предприятия быстро потеряют стимулы к развитию и расширению производства.

Помимо радикального снижения налоговой нагрузки необходимо реальное снижение административного давления и реальное проведение антимонопольной политики. Для снижения административного давления необходимо минимизировать нормативные барьеры входа на рынок и отменить оставшиеся ненужные формы контроля за производством, лицензирования и сертификации. Эти формы государственного регулирования в большинстве случаев не решают поставленных задач обеспечения безопасности производства и потребления выпускаемой продукции и не защищают права работников и потребителей. В случаях, когда государственный контроль неизбежен (медицина, фармацевтика), необходимо избегать дублирования функций.

Контроль государства следует переместить в ту сферу, где он действительно необходим. Речь идет об обеспечении конкурентной среды на основе эффективной антимонопольной политики. Она должна охватывать все уровни, включая регионы и муниципалитеты. Для этого нужно внести изменения в законодательство, наделяющие МАП России более высоким статусом и расширенными полномочиями. Это ведомство не должно иметь иных целей, кроме борьбы со всевозможными проявлениями монополизма с использованием разнообразных средств, включая контроль над соглашениями, принудительный аудит и раздел компаний. Для предотвращения злоупотреблений работа антимонопольных органов должна следовать четко обозначенным в законе формальным критериям и признакам монопольного положения.

Реформа межбюджетных отношений и местного самоуправления

Поддержка предпринимательской активности на уровне малого и среднего бизнеса требует не только радикального снижения налоговой нагрузки и реального снижения административного давления, но и быстрого проведения реформы местного самоуправления.

Для этого в распоряжение местных властей необходимо передать достаточные полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. При этом основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать, а за более низким уровнем необходимо оставить более устойчивые источники доходов.

Готовящееся межуровневое перераспределение бюджетной и налоговой нагрузки должно согласовываться с задачами поддержки малого и среднего бизнеса на местах, а не диктоваться только лишь нуждами фискальной политики, главным образом в интересах центра. В частности, повышение социальных обязательств местных властей должно сопровождаться адекватным увеличением налоговых прав. Иначе они окажутся задавленными непосильным бременем обязательств, что не позволит им снизить налоговый пресс с малого бизнеса.

На деле речь пока идет о перераспределении налоговой нагрузки на уровне регионов. Предполагается, что отмена налога с продаж с 1 января 2004 года будет компенсироваться новыми налогами на имущество и землю, а также акцизами. Такая мера необходима, но недостаточна для компенсации потерь в условиях реформы местного самоуправления, предполагающей делегирование существенных налоговых полномочий с регионального уровня на местный. Поэтому федеральная власть должна быть готова к более радикальным действиям, а именно -- к передаче некоторой доли НДС (4--5%) региональным бюджетам.

Это более оправданный шаг по сравнению с предложенным Минфином сокращением НДС до 18% начиная с 2004 года (до 15% с 2006 года), потому что позволит предотвратить ряд сбоев в налоговой реформе на уровне регионов и муниципалитетов.

Чтобы минимизировать социальные потери от таких сбоев и в то же время не допустить роста иждивенчества на региональном и местном уровне, необходимо заранее построить эффективную систему межуровневого распределения фискальных рисков на основе следующих принципов:

-- Передача на места дополнительных социальных обязательств должна предусматривать минимальный стандартный уровень расходов, вытекающий из соответствующих целевых программ федерального или регионального значения (здравоохранение, образование, экология и т.д.). Недостаток средств местных бюджетов в рамках стандартного уровня должен покрываться налоговыми доходами вышестоящих бюджетов. Социальные обязательства местных властей сверх данного уровня обеспечиваются дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах.

-- Предоставление местным образованиям права статусного выбора в виде следующей альтернативы: либо они отказываются от дополнительных налоговых полномочий, переходя в статус депрессивных образований, и финансируются сверху дотационным образом в рамках социальных стандартов, либо они берут на себя финансирование социальных расходов сверх стандартного уровня при условии предоставления дополнительных налоговых прав. При этом сам размер дополнительных социальных обязательств и соответствующий уровень налоговой нагрузки определяется на местном уровне.

-- Расширение налоговой инициативы местных властей должно подчиняться жестким ограничениям. Прежде всего необходим законодательный запрет на налоговые новации, ограничивающие бизнес. Основную налоговую нагрузку на местном уровне должны нести непосредственные пользователи общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Таковыми являются обеспеченные слои населения с душевым доходом выше среднего уровня. Выбирая тот или иной уровень налогообложения, они сами смогут определить и проконтролировать уровень и качество социальных услуг. Именно в этом заключается экономическая сущность системы местного самоуправления. Не имея реальных прав выбора в данной сфере, население никогда не освободится от монопольной власти местных администраций.

-- Создание механизма финансирования капитальных затрат социальной сферы на ипотечной основе. Пора признать бесперспективность попыток управления этими процессами в централизованном порядке. Инициатива по созданию и поддержанию социальной инфраструктуры должна быть передана на местный уровень. Финансирование таких проектов целесообразно осуществлять на рыночной основе через систему муниципальных займов. Тогда поддержка инфраструктурных вложений вышестоящими уровнями сведется лишь к выкупам в необходимых случаях муниципальных займов. Поэтому главная задача на данный момент заключается в создании финансового механизма поддержки таких займов. Для этого может быть организовано федеральное агентство, осуществляющее выкуп муниципальных займов по аналогии с агентством ипотечного кредитования. Подобная система позволит резко ускорить процесс реформирования ЖКХ. При этом не должно быть никаких государственных гарантий по муниципальным займам, а финансовая поддержка муниципалитетов вышестоящими уровнями не должна выходить за рамки заданных стандартных уровней.

-- Создание страхового механизма, соответствующего вертикали власти, в котором роль страхователя «последней инстанции» отводится федеральному центру. При этом возможен временный возврат определенных социальных обязательств верхнему эшелону власти с изъятием соответствующих налоговых прав конкретных властей на местах и с переходом образования в ранг депрессивного. Однако такое отчуждение полномочий должно происходить в исключительных и четко определенных случаях, когда местные власти оказываются не способными к самостоятельной финансовой деятельности.

Для успеха реформы межбюджетных отношений крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответственность за налоговую политику в конечном итоге будет переложена на федеральный центр.