Окончание. Начало на стр. 1 -- Какие расходные статьи бюджетов пострадают в большей степени? -- Это будут решать сами региональные и местные, а также федеральная власти исходя из своих бюджетных возможностей и политических приоритетов. Сегодня федеральный законодатель предписывает регионам и муниципалитетам размеры обязательств, не учитывая возможности их бюджетов. -- Как быть с дифференциацией по уровню финансовой обеспеченности между регионами, городскими округами и остальными муниципальными образованиями внутри субъектов? -- Дифференциация уровня бюджетной обеспеченности в значительной степени объективна. Она обусловлена, помимо социально-экономических, причинами географического и даже исторического характера. И, видимо, не может быть ликвидирована полностью. Но, как и во всем мире, различия в бюджетной обеспеченности могут и должны сглаживаться за счет дотаций из вышестоящих бюджетов. Сегодня у нас трансферты распределяются в «ручном» режиме в зависимости от лоббистских возможностей органов власти субъекта или муниципалитета. Теперь способ финансовой поддержки нижестоящих бюджетов будет определен в законе. Каждый регион, муниципалитет заранее на многие годы вперед будет знать, какая доля фонда финансовой поддержки принадлежит ему. Объем средств финансовой поддержки не может быть ни меньше, ни больше суммы, рассчитанной по формуле, установленной законом. Таким образом, гарантированное получение минимально необходимых средств в сочетании с закреплением на постоянной основе доходов бюджетов дает субъектам и муниципалитетам возможность планировать свои расходы на долгосрочную перспективу. -- По разработанному вашей комиссией закону, городские округа, во избежание отрицательных трансфертов, решением местных парламентов могут отказаться от ряда налогов, чтобы снизить собственный налоговый потенциал. Какими могут быть экономические последствия таких решений? -- Согласно законопроектам, отрицательные трансферты определяются не по фактическим доходам бюджета, а исходя из расчетного налогового потенциала. Налоговый потенциал определяется по правилам и исходя из максимальных налоговых ставок, установленных законом. Поэтому злоупотребить своими налоговыми полномочиями местным парламентам будет довольно сложно. -- Но ведь никто не захочет делиться своими деньгами с бедными муниципалитетами. -- Как это не покажется странным, отрицательные трансферты были инициированы и получили поддержку, прежде всего со стороны мэров крупных городов, которые, как правило, являются «донорами». Для них это значительно более благоприятное положение, чем существующее. Сегодня чем больше доходов они собирают, тем меньшие нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов устанавливаются для них на очередной финансовый год. -- То есть это ограничивает произвол вышестоящих чиновников по отношению к муниципалитетам? -- Да, существенно. Более того, муниципалитетам станет выгодно зарабатывать: при двукратном превышении уровня обеспеченности из бюджета муниципалитета средства не изымаются. Если этот уровень превышает средний по субъекту, скажем, в восемь раз, изымается 50% от той суммы, которая составляет разницу между двукратным и восьмикратным превышением. В любом случае, даже при превышении уровня бюджетной обеспеченности в десятки и сотни раз, более 50% сверхдоходов останется в местном бюджете. -- При принятии законопроекта о местном самоуправлении во втором чтении депутаты передвинули сроки выборов в местные парламенты и установления границ новых муниципалитетов с 2005 на 2006 год. Как это отразится на реформе, которая должна начаться в январе 2005 года? -- Существенного ущерба от этого не будет. Изначально предлагалось начать реформу в январе 2006 года. Главным стержнем реформы является не изменение границ территорий. Для реформы важен новый принцип межбюджетных отношений, в основе которого разграничение полномочий, определение зон ответственности каждого уровня власти в увязке с разграничением доходных полномочий. В этом плане требования закона остались прежними. Когда начнут формироваться новые органы местного самоуправления -- в 2005 году или на год позже, не так важно. Главное, чтобы они были дееспособными и эффективными. -- Закон предусматривает увеличение числа муниципалитетов до 28 тысяч, при том что существующим 12 тысячам и так не хватает подготовленных кадров. Как будет решаться кадровый вопрос? -- Когда говорят, что у нас катастрофически не хватает кадров, я хочу напомнить, что до 1993 года в стране работала сопоставимая по численности муниципалитетов система местного самоуправления. Количество занятых в ней людей было значительно больше, чем предполагается по новому закону. Наша страна занимает одно из первых мест в мире по количеству людей, имеющих высшее образование. Сегодня муниципальные служащие, выполняющие значительно больший объем полномочий, чем предусмотрен реформой, есть в каждом российском населенном пункте. Разница лишь в том, что они назначены сверху и отвечают только перед вышестоящим областным или районным начальством, а не перед своими односельчанами. Поэтому я не считаю, что это большая проблема. Но если мы еще лет двадцать потянем с этими реформами, мы рискуем эти кадры в принципе потерять. Потому что питательной почвой для выращивания кадров для местного самоуправления является как раз городская и сельская интеллигенция. Это учителя, врачи. Они есть, но они не востребованы сегодня. -- Богатые северные автономии оговорили для себя в тексте нового закона права на индивидуальный федеральный закон, который может изменить предложенное реформой распределение полномочий. Каковы перспективы принятия таких законов? -- Что касается принятия индивидуальных законов в автономных округах, то ничего нового в этом законе в отношении автономий нет. Возможность принятия такого рода законов предусмотрена Конституцией РФ. Так что закон ничего не добавил и не отнял. Автономные округа, равноправные субъекты Российской Федерации, одновременно являются частью территории других субъектов -- краев и областей. Исходя из этого иногда возникает странная ситуация. Например, законодательное собрание края или области может на две трети состоять из представителей автономных округов, но это собрание ни одним полномочием на территории округов не обладает, соответственно, не несет никакой ответственности за положение дел в округе. Допустим, что власть АО проводит у себя неэффективную политику, которая приводит к обнищанию людей. А на выборах все претензии жители округа предъявляют областной или краевой власти. Поэтому в новом законе четко определено, за что отвечает край (область), а за что -- округ. -- Как будет решаться вопрос урегулирования тарифной политики естественных монополий в связи с реформой? -- Тарифы, которые регулируются государством, должны определяться заранее, то есть до начала бюджетного процесса на очередной финансовый год, для того чтобы у муниципалитетов и субъектов и вообще у всех бюджетных организаций была возможность планировать объем финансирования на следующий год. -- Насколько успех реализации реформы местного самоуправления зависит от других реформ, предложенных президентом, -- административной реформы и реформы государственной службы? -- Все три направления реформ объединены единой логикой. Первое. Мы должны определится с функциями каждого уровня власти. Во-вторых, каждый уровень власти, в свою очередь, должен определить функции каждого органа власти на своем уровне. Наконец, определив функцию каждого органа власти, мы должны, это уже в-третьих, определить функции, ответственность и пределы полномочий каждого чиновника. Тогда все встанет на свои места. -- Вы не боитесь, что инерция федеральных и региональных российских чиновников, которым придется какое-то время учиться по-новому считать деньги, съест реформу местного самоуправления? -- Такая опасность на самом деле есть. Сегодняшняя практика показывает, что мы действительно не умеем считать деньги. И это очень серьезно подрывает нашу бюджетную и экономическую политику. Законы, разработанные комиссией, как раз и направлены на то, чтобы установить такие правила, которые не позволят региональным, местным и федеральным властям тратить государственные и местные финансы не считая. Теперь каждый свой шаг власть должна соизмерять с финансовыми возможностями. Хочешь иметь большую степень свободы -- зарабатывай больше, проводи более эффективную экономическую политику. -- Какие поправки к уже принятым законопроектам и дополнительные законы потребуется принять, чтобы новая система местного самоуправления работала эффективно? -- Прежде всего, это поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые устанавливают финансовые и налоговые полномочия всех уровней власти. Кроме того, придется поправить другие федеральные законы, обеспечив их соответствие вновь принятым. Это сотни законов, так или иначе касающихся любого из полномочий, которое поменяло свою «прописку». Например, изменения надо вносить в федеральный закон о ветеранах, предусмотрев для его реализации целевые субвенции субъектам и муниципалитетам, одновременно признав утратившими силу положения, возлагающие на региональные и местные бюджеты расходные обязательства по этим полномочиям. В аналогичных изменениях нуждаются законы о статусе военнослужащих, о статусе федеральных судей, прокуроров, социальные гарантии которым также должны быть оплачены только из федерального бюджета, так как законодательное регулирование этих вопросов по новому закону отнесено к функциям федеральной власти. -- Как долго законодательство по местному самоуправлению будет оставаться неизменным? -- Конечно, принцип стабильности законодательства имеет самостоятельную ценность. Но по Конституции запрет на изменение законодательства установить невозможно. Хотя, на мой взгляд, лучше было бы не трогать закон, скажем, в течение пяти лет. Но федеральная власть такой гарантии дать не может. И если завтра появятся аргументированные предложения по совершенствованию закона исходя из практики его применения, то подобные инициативы будут внимательно изучены. -- Станет ли усиленная муниципальная власть рычагом давления на региональные администрации? -- На самом деле как рычаг давления она никогда не задумывалась. Я не думаю, что она им станет. Очевидно, что муниципалитеты получат дополнительные гарантии от произвола вышестоящих властей -- и федеральных и региональных. Реализация этого закона позволит минимизировать количество политических, финансовых конфликтов между региональными и местными органами власти. Что касается возможности муниципалов давить на регионы, то при наличии четко установленных взаимных прав и обязанностей почва для политического давления сужается. Давление бессмысленно, когда есть четкие правила взаимоотношений каждого с каждым. -- Рассмотрение закона о местном самоуправлении в третьем чтении перенесено на осень. Не осложнится ли его принятие во время осенней сессии началом предвыборной кампании депутатов Госдумы? -- Многое будет зависеть от позиции правительства России, потому что пока главными контраргументами против закона о местном самоуправлении остаются не представленные в Госдуму поправки в Налоговый и Бюджетный кодекс. Надеюсь, что к осенней сессии приемлемые поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы будут внесены, и тогда, несмотря на предвыборный марафон, нам удастся принять закон о местном самоуправлении в третьем чтении. -- Вы испытываете удовлетворение от того, что долгие консультации с каждой из заинтересованных сторон, дискуссии в регионах и в правительстве все-таки привели к тому, что законопроекты с незначительными изменениями все-таки были приняты во втором чтении, а закон о разграничении полномочий был одобрен Госдумой и в третьем чтении? -- Что касается моих личных ощущений, то, я думаю, они не столь значимы. Вопрос настолько серьезный, настолько значительный и важный, что все эти бесконечные консультации, обсуждения, разговоры, повторение уже обговоренного, безусловно, стоили того. Я думаю, что все, кто участвовал в этой работе, в этих дискуссиях, значительно более остро поняли глубину тех проблем, которые сегодня стоят перед страной.