Совет Федерации впервые провел мониторинг правоприменительной практики по принимаемым в стране законам в налоговой сфере. Выяснилось, что новации часто дают совершенно неожиданные результаты. Воспользовавшись замешательством законодателей, силовики предприняли первую публичную атаку на вступившие в силу 1 января этого года поправки к Налоговому кодексу, меняющие механизм уголовного преследования за налоговые преступления. По их данным, подобные преступления в стране практически исчезли.

Открывая заседание, председатель сенатского комитета по бюджету Евгений Бушмин признал: «Все тяготы и лишения принятых нами законов мы испытывали на себе». Правда, тут же счел необходимым оговориться, что к нему это относится как к физическому, а «к счастью, наверное» не как к юридическому лицу. Однако основное внимание участники сосредоточили на двух федеральных законах, имеющих отношение к бизнесу, а не к гражданам, -- №137-ФЗ от 2006 года о мерах по совершенствованию налогового администрирования и №383-ФЗ от 2009 года, изменившего порядок привлечения к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений.

Криминализация налоговых преступлений

Представители МВД использовали трибуну верхней палаты парламента для первой массированной атаки на принятый в конце прошлого года и вступивший в силу с 1 января 2010 года закон, разрешающий милиции возбуждать уголовные дела по налоговым преступлениям только с подачи Федеральной налоговой службы (ФНС), -- №383-ФЗ. Присутствующих попытались шокировать правоприменительной практикой. По данным заместителя начальника правового департамента МВД Ивана Соловьева, в большинстве регионов количество возбужденных в течение двух месяцев этого года уголовных дел по налоговым преступлениям исчисляется единицами, а в некоторых вообще не появилось ни одного нового дела.

«Ограничение полномочий правоохранительных органов при расследовании экономических преступлений напрямую влияет на пополнение бюджета, и без принудительных карательных мер этого не обеспечить, -- поддержал коллегу и.о. начальника управления по налоговым преступлениям ГУВД по Москве Александр Казаков. -- В условиях продолжающегося кризиса декриминализации бизнеса не произойдет. В тень будет во все больших масштабах уходить малый и средний бизнес. Для них во многих случаях это обязательное условие нахождения на рынке».

Не достигнута одна из главных целей закона -- предоставление налогоплательщику возможности возместить ущерб государству в обмен на освобождение от уголовной ответственности. По словам г-на Соловьева, даже при возбуждении уголовных дел нарушители не хотят возмещать нанесенный ущерб. В Москве из 166 расследуемых налоговых уголовных дел только в одном случае подследственный возместил ущерб и был освобожден от уголовного преследования.

Кстати, в столице отнюдь не отказались по примеру других регионов от возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям: за два месяца этого года их завели 280. Но это не спасло от падения налоговых сборов по Москве по сравнению с аналогичным кризисным периодом прошлого года на 10,2%. «В прошлом году за три месяца удалось возместить бюджету 2,6 млрд руб., а в этом -- только 431 млн», -- признался г-н Казаков.

«С принятием закона №383-ФЗ сразу возникла куча проблем по собираемости налогов», -- продолжил атаку заместитель начальника управления по налоговым преступлениям ГУВД по Московской области Алексей Ильин. В его регионе за два месяца этого года она упала по сравнению с аналогичным периодом прошлого на 12%. Милицейский начальник убежден: это произошло исключительно из-за того, что за прошлый год за первые два месяца было возбуждено 416 уголовных дел, а в этом году всего 237. «Как может происходить увеличение налоговых поступлений при таком падении промышленного производства? Это общее падение по стране, по миру, и не записывайте себе это в недоработку», -- не вытерпел г-н Бушмин.

Иван Соловьев надеется, что в вопросе возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям поможет навести порядок разосланное 9 марта разъяснение заместителя генерального прокурора РФ Виктора Гриня о механизме реализации закона №383-ФЗ. В нем утверждается, что для возбуждения уголовного дела решение Федеральной налоговой службы не обязательно. Мотивируется это тем, что налоговые органы не используют результаты оперативно-розыскной деятельности (ОРД), а в Уголовно-процессуальный кодекс и закон «Об оперативно-розыскной деятельности» не внесены соответствующие изменения, ограничивающие полномочия милиции. В ближайшее время, по словам г-на Соловьева, на этот счет должна выйти и специальная инструкция МВД, которая поможет четко регламентировать порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий в данной области. «Хотя четко регламентировать ОРД вряд ли возможно, так как многие решения принимаются непосредственно оперативниками, которые ведут разработку», -- признался глава правового департамента МВД.

«У нас уже и прокуратура подключилась к трактовке законов, -- возмутился заместитель председателя комитета сената по бюджету Вячеслав Новиков. -- Мы работаем над декриминализацией налоговых правонарушений, а прокуратура сказала: нет, ребята, счастья вы не дождетесь. Наверное, мы будем обращаться к президенту, может быть, в суд по поводу этого решения прокуратуры».

Параллельно комитет СФ по бюджету намерен подготовить поправки к Уголовно-процессуальному кодексу, чтобы привести его нормы в соответствие с новой редакцией Налогового кодекса, позволяющей правоохранительным органам возбуждать уголовные дела по налоговым преступлениям только с подачи налоговой службы.

Иван Соловьев прогнозирует снижение в этом году в 4--7 раз количества регистрируемых налоговых преступлений и в 8--10 раз -- числа возбужденных уголовных дел. «Наконец-то наша налоговая преступность перестанет быть латентной: она вся станет открытой», -- иронизировал г-н Соловьев. В то же время он признал, что одной из причин нежелания милиции работать в связке с ФНС является низкое качество поступающих оттуда материалов. «Уголовные дела возбуждаются только по 7% дел, переданных в МВД из налоговых органов: ни обстоятельств, ни опрошенных людей, -- пожаловался представитель силовых структур. -- Мы преступления выявляем немного другими методами: агентура, информация из-за рубежа». Он опасается, что при новом порядке возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям этот процент не изменится.

О плохой координации между милицией и налоговыми органами говорил и Александр Казаков. Внеплановые проверки затруднены, так как план их проведения налоговыми службами утверждается на полгода вперед. И налоговики не обязаны проводить внеплановые выездные и камеральные проверки по требованию милиции. Поэтому он предложил ввести норму о десятидневном сроке назначения сотрудниками ФНС внеплановой налоговой проверки по требованию органов МВД. Евгений Бушмин выдвинул альтернативную идею: «показательно посадить трех-четырех налоговиков за неисполнение ими своих служебных обязанностей».

Примерно те же претензии, что и к ФНС, у МВД к арбитражу. «Решения арбитражных судов давно используются для того, чтобы разрушить уголовные дела по налоговым преступлениям, -- заявил г-н Соловьев. -- Но в арбитражных процессах не могут исследоваться все материалы, например результаты ОРД».

«Арбитражные суды действительно большую часть времени вынуждены не изучать дело, а допрашивать свидетелей, то есть заниматься несвойственной им деятельностью», -- признала судья арбитражного суда Москвы Лариса Шевелева. По ее словам, судьи готовы использовать документы МВД, но их не предоставляют. «Посмотрите на себя и выступавших здесь представителей силовых структур, -- намекнул сенатор Новиков на комплекцию делегатов из МВД. -- Ну разве можете вы кого-то нормально допросить?» И сделал вывод: «Ясно, что с арбитражными судами у МВД не налажено такое взаимодействие, как с судами общей юрисдикции».

Неожиданно за силовиков заступился руководитель аналитической службы компании «Пепеляев Групп» Вадим Зарипов: «Нет смысла пытаться запретить правоохранительным органам расследовать уголовные дела. Иначе давайте признаем, что у нас нет налоговых преступлений. Есть экономические споры по поводу правильности уплаты налогов, и это дело арбитражных судов. А есть криминал: сокрытие выручки, выплата зарплаты в конвертах, организация схем ухода от налогов. Это преступные действия, и с ними государство должно бороться. Это вопрос не только финансовой устойчивости государства, но и честной конкуренции -- один предприниматель платит налоги, другой нет». Поэтому он считает безосновательным ограничение полномочий правоохранительных органов, иначе арбитражные суды будут вынуждены не рассматривать, а расследовать дела.

Консолидированные налоговики

Аудитор Счетной палаты (СП) Сергей Агапцов выразил озабоченность по поводу обнародованного на днях проекта закона о консолидированных налогоплательщиках. По его словам, СП готовит большое заключение на этот документ. Предполагается, что крупные холдинги смогут регистрироваться в качестве единого налогоплательщика. Это позволит им освободить от налогов финансовые операции внутри холдинга, избежав контроля над трансфертным ценообразованием, проект закона о котором был принят Госдумой в феврале 2010 года в первом чтении. «В законопроекте ужасный понятийный аппарат, произвол выбора принципа определения цены, сложности реализации. Мы боимся, что увязка его с законом о трансфертном ценообразовании значительно уменьшит доходы бюджета», -- предупредил г-н Агапцов.

Фирмы-многодневки

Весьма интересный разговор состоялся по поводу фирм-однодневок. По обнародованным сенатором Новиковым данным МВД, по всей стране более половины коммерческих организаций зарегистрировано на подставных лиц, а в Москве эта цифра достигла 75--80%. Заместитель директора департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов Сергей Разгулин заявил, что это компетенция милиции, а не налоговых органов: «Создание фиктивных фирм -- это не налоговое, а уголовное преступление -- мошенничество, хищение средств или уклонение от уплаты налогов».

С чиновником не согласился аудитор Счетной палаты Сергей Агапцов. По данным ФНС на 1 июля 2009 года, 1,7 млн фирм по стране имеют нулевую отчетность. Задолженность таких организаций перед бюджетной системой составляет 224 млрд руб. Как выяснила Счетная палата на примере экспорта угля, прибыль однодневок настолько высока, что они даже не предъявляют к возврату НДС. «Сейчас мы начнем проверять древесину. Боюсь, там будет аналогичная ситуация», -- заявил г-н Агапцов.

Налоговые органы не принимают никаких мер даже к тем фирмам-однодневкам, которые уже однажды были признаны таковыми решениями арбитражных судов, возмущается Лариса Шевелева: «В результате одни и те же фиктивные фирмы кочуют из одного дела в другое. Страдают от этого не однодневки, а добросовестные налогоплательщики, имевшие неосторожность связаться с такими компаниями. У добросовестных налогоплательщиков нет компетенции и возможности проверить добросовестность всех, иногда тысяч своих партнеров. Поэтому неудивительно, что суд в этом вопросе часто разделяет точку зрения налогоплательщика».

Недоработку своего ведомства по проблеме фирм-однодневок признала и начальник управления налогообложения ФНС Надежда Чамкина. «Если есть решение налогового органа отказать в вычете НДС, когда товар или услуга приобретена у фирмы-однодневки, жалуйтесь в вышестоящий налоговый орган, -- посоветовала она. -- Смею вас уверить, такое решение будет отменено тут же».

«Фирмы-однодневки стали частью нашего делового оборота, без которого не может быть более-менее доходного бизнеса, -- уверен Иван Соловьев. -- Но, не боясь того, что их ликвидация может порушить нашу экономику, надо подключиться всем государственным структурам к решению этого вопроса -- и регистрирующим, и финансовому надзору, и законодательным органам».

«Фирмы-однодневки -- результат псевдолиберализации механизма регистрации новых компаний, проведенной в 2002 году», -- считает г-н Зарипов. По его мнению, от этого страдают только добросовестные налогоплательщики. Поэтому должен быть жесткий порядок на этапе либо входа, либо выхода с рынка.

Налоговое администрирование

Федеральный закон №137-ФЗ принимался в 2006 году для радикального совершенствования механизмов налогового администрирования. «Мы долго очень обсуждали этот законопроект, очень внимательно относились ко всем поправкам -- и столько недоработок, причем принципиальных, которые проявились в ходе его реализации, что пришлось писать рекомендации на 13 страницах», -- сокрушается сенатор Вячеслав Новиков.

Эту точку зрения поддержал и Сергей Разгулин из Минфина: «Достичь поставленных при принятии закона №137-ФЗ целей не удалось, и вряд ли это возможно». Подходы к совершенствованию налогового администрирования могут быть диаметрально противоположными со стороны налогоплательщиков и налоговиков, отметил чиновник. Налогоплательщики понимают под этим сокращение своих издержек при взаимодействии с налоговыми органами. А с точки зрения фискальных органов, речь должна идти о предоставлении им достаточного арсенала эффективных средств по контролю над выполнением тех обязанностей, которые возложены на налогоплательщиков.

По мнению представителя Минфина, выход заключается «в детальной регламентации всех процедур налоговых проверок и других аспектов взаимоотношений между налоговиками и налогоплательщиками, четком определении их взаимных прав и обязанностей».

Отдельные пробелы были устранены усилиями судебной системы. Президиум Высшего арбитражного суда (ВАС) установил пресекательность сроков камеральной проверки, то есть невозможность истребования от налогоплательщика дополнительных документов после истечения трехмесячного срока камеральной проверки. Конституционный суд (КС) запретил проводить повторные налоговые проверки по тем обстоятельствам, по которым уже есть решения арбитражных судов. Минфин своим письмом разрешил проводить повторную выездную проверку только по тому периоду и тому налогу, по которым представлена уточненная декларация, уменьшающая сумму налоговых платежей.

Одним из самых спорных вопросов во взаимоотношениях налоговых органов и бизнеса является необоснованная налоговая выгода. По мнению г-на Разгулина, эта проблема может быть разрешена только на основе судебно-арбитражной практики. «Регламентировать в законе каждый конкретный случай вряд ли возможно в силу уникальности конкретных хозяйственных ситуаций», -- полагает представитель Минфина. Сергей Разгулин также попросил дополнительное время для анализа всех последствий введения процедуры досудебного обжалования результатов налоговой проверки, которая стала обязательной с этого года. Тем более что, по его мнению, имеющееся постановление президиума ВАС надежно защищает налогоплательщика от ухудшения своего положения по результатам административной апелляции. «Налоговым органам запрещено привлекать налогоплательщика к ответственности по обстоятельствам, которые не были отражены в первоначально принятом налоговым органом решении», -- заверил г-н Разгулин.

Руководитель департамента Палаты налоговых консультантов Инна Хаванова предложила: «Было бы хорошо, чтобы налогоплательщик имел право присутствовать при рассмотрении своего дела во время административной апелляции». На что Надежда Чамкина из ФНС моментально отреагировала, сообщив, что совсем недавно во все подразделения налоговой службы направлена рекомендация «ни в коем случае не отбивать у налогоплательщика желание участвовать в рассмотрении жалобы».

В рамках совершенствования налогового администрирования Минфин намерен предложить сокращение перечня документов, которые налоговые органы обязаны вручить налогоплательщику по результатам налоговой проверки. Судья Шевелева уверена, что этого мало: «Арбитражные суды вынуждены сами заниматься розыском налогоплательщиков, а также разбираться, надлежащим или ненадлежащим образом они были уведомлены о различных действиях налоговой службы». Она предлагает сделать уведомление налогоплательщиков о своем фактическом местонахождении обязательным.

Есть возможность сократить количество документов, которые необходимы для постановки организаций и их обособленных подразделений на налоговый учет. Минфин предлагает отказаться от практики ежеквартального представления отчетов по авансовым платежам транспортного налога, сделав его ежегодным. А вот аналогичным образом менять механизм взимания налога на прибыль Минфин не собирается. По словам г-на Разгулина, у налогоплательщиков сейчас есть выбор: платить этот налог по факту ежемесячно либо раз в год в объеме предыдущего налогового периода. Уже сейчас нет необходимости представлять нулевые декларации по уплате налога на имущество и земельного налога тем организациям, которые не владеют соответствующей собственностью. Минфин намерен распространить аналогичный порядок и на другие платежи.

Будет предоставлена возможность подачи любых налоговых документов в электронном виде, дистанционно. Аналогичным образом будет организована и обратная связь налоговой службы с налогоплательщиками. По мнению г-на Разгулина, это будет существенной антикоррупционной мерой, так как исключает непосредственный контакт чиновника и налогоплательщика. Большие надежды возлагаются им на перевод в электронную форму счетов-фактур, «которых генерится по нескольку миллиардов штук в год».

Кроме того, Министерство финансов готово поддержать идею погашения долгов налогоплательщика, если налоговый орган пропустит допустимые сроки обращения в суд по поводу принудительного взыскания. Правда, делать это предлагается только при наличии решения суда об отказе в восстановлении пропущенных сроков. После этого долг будет признаваться безнадежным и списываться.

«Арест счетов -- это экономическая гильотина, одна из зон налогового террора, -- поднял еще одну проблему Вадим Зарипов. -- И это очень коррупционная ситуация. Речь идет о выживании предприятия». Поэтому юрист предлагает сначала проводить арест имущества, и только если его нет -- счетов. Ввести обязательное получение санкции прокурора на арест счетов. Уведомлять налогоплательщика перед тем, как применять к нему санкции о том, что его декларация не получена, а не сразу арестовывать счета. Сделать список банков, которые могут предоставлять гарантии по уплате налогов, аналогичным тому, который определен для целей возмещения НДС. Кроме того, г-н Зарипов считает необходимым повысить ответственность в отношении налоговых органов. Причем, по его словам, для этого даже не надо менять законодательство. «Нормы в законе есть. Проблема в том, что суды их не применяют», -- полагает юрист.

Продолжение следует

Глава бюджетного комитета Совета Федерации Евгений Бушмин сообщил, что «через полгода, месяцев через восемь» возглавляемый им комитет будет готов продолжить работу по анализу правоприменительной практики и изучить эффективность налоговых льгот. Этот вопрос поднимался на последней коллегии Минфина. По словам председателя комитета, от него не удастся уйти и при обсуждении бюджета на 2011--2013 годы. «Не знаю уж, чья на это есть воля, все время путаюсь в наших руководствах. Ну пусть будет -- господа Бога», -- пояснил присутствующим важность этой проблемы г-н Бушмин. Но уже сейчас он полностью поддержал позицию Минфина, в соответствии с которой предоставление налоговых льгот за счет поступлений в региональные и местные бюджеты должно сопровождаться компенсацией из федерального бюджета: «Министр финансов Алексей Кудрин сказал, что все льготы (в том числе связанные с поддержкой инновационного обновления экономики), которые отразятся на региональном и местном бюджете, будут замещены отменой федеральных льгот по региональным и местным налогам».