Умеем ли мы управлять? Наверное, каждый про себя скажет «да», а про других -- «нет». В действительности же речь идет о самом главном -- как налажено управление публичными делами в стране, в регионе и в отрасли, на предприятиях, в городах и районах. Вряд ли класс управления можно признать хорошим, поскольку реальными показателями его служат невысокий уровень производства, науки, обслуживания. Острота проблем привела к необходимости проведения административной реформы. В этом ключ реализации экономической и социальной политики.

Уже работает правительственная комиссия по административной реформе и эксперты. Выработаны классификация государственных функций, некоторые критерии их оценки (излишние, дублирующие, паспорта функций). Выделено 57 задач госуправления, что позволило дать оценку примерно 10% всех функций. А всего их более 5,5 тысячи. Правительственная комиссия рассматривает вопросы закрепления функций в положениях о министерствах и ведомствах, формы их реализации и принимает решения по их сохранению, изменению или отмене. Но пока это лишь «работа по текстам» без глубокого анализа реального осуществления функций.

Отсюда и возможные ошибки, когда может быть плохо выражен или даже утрачен публичный интерес в выполнении государственных и общественных дел. Коммерческие структуры не всегда заинтересованы его обслуживать. К примеру, есть предложения о создании службы противопожарного аудита, которая будет действовать в отношении коммерческих структур на платной основе. И хотя ее разрешения обязательны, кто поручится за соблюдение универсальных требований противопожарной безопасности. Огонь не разбирает, где бушевать...

Есть действительно ненужные функции. Одна из них -- учетно-технические услуги БТИ. Но немало и полезных, которые подчас следует видоизменять. А кому передавать некоторые государственные функции под лозунгом дебюрократизации и дерегулирования?

Большие надежды связываются и с развитием саморегулируемых организаций. И простор им открывает принятый в октябре в первом чтении федеральный закон «О саморегулируемых организациях». О чем идет речь? Это негосударственные некоммерческие организации, созданные на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров или объединяющих субъектов одного вида деятельности. Они могут разрабатывать и устанавливать правила и стандарты в своей сфере, контролировать их соблюдение, взаимодействовать с потребителями и государственными и муниципальными органами.

Все это хорошо, и пусть развиваются такие участники экономической деятельности. Но вопрос в том, готовы ли они к выполнению публичных функций, не будет ли здесь процветать сугубо корпоративный интерес, не исчезнут ли нужные для общества функции в случае реорганизации и упразднения саморегулируемых организаций. Ведь они действуют на основе норм ГК и вольны поступать как угодно. Словом, надо взвесить все аргументы.

Весьма поучителен зарубежный опыт административных реформ. Можно выделить такие общие цели, как сокращение государственных расходов, повышение способностей к развитию и реализации политики, улучшение выполнения государством функций работодателя, повышение качества предоставления услуг гражданам, укрепление общественного доверия к власти. Обнаруживается и специфика, акценты в решении задач -- совершенствование бюджетирования (Франция), учет интересов «страт»-клиентов (США), курс на децентрализацию (Италия), упорядочение функций и расходов (Канада). И нам надо тщательно оценивать уроки таких реформ.

Обсуждению этих проблем было посвящено 21--22 октября обсуждение на конференции в Высшей школе экономики проблем административной реформы. Оно показало, сколь пагубно распыление усилий и действий. Реформа госуправления проходит пока без строгой связи с реформой госслужбы и федеральной реформой, хотя очевидна их взаимосвязь. Не всегда увязываются функциональные, структурные и ресурсные вопросы. Внимание к органам на федеральном уровне затмевает региональный и местный уровни. А ведь уже приняты новые законы о госорганах субъектов РФ и местном самоуправлении, и их надо планомерно реализовывать.

Как видно, некоторый опыт реформирования уже накоплен. Надо извлечь из него уроки. И вот несколько соображений по данному поводу.

Нужна обоснованная концепция административной реформы, когда бы ее цели могли реализоваться по этапам и привести к качественно новому состоянию управления государственными делами. Причем перестройки сами по себе и как бы изнутри вряд ли дадут полезные результаты. Ведь наука управления учит: субъект управления воздействует на объект для перевода его в новое состояние, этому служат их прямые и обратные связи.

Но удается ли сейчас соразмерять управленческие новации с намечаемыми изменениями в объектах управления? К тому же надо учитывать и теневую экономику. Ее удельный вес, по данным Госкомстата, не менее 25% и 13% общей численности занятого населения. И все же правительственные программы социально-экономического развития -- среднесрочные и перспективные -- определяют рубежи развития разных сфер и, следовательно, возможных уровней деятельности предприятий, учреждений и организаций, обслуживания и оказания услуг гражданам.

С управлением по целям и результатам надо соразмерять последовательно осуществляемые меры по реформированию управления. Но и их нельзя абсолютизировать.

Ведь функции госорганов являются частью общей деятельности государства. Чем же должно оно заниматься? Ответ на этот вопрос оказался очень трудным -- то в прошлом признавалось почти полное огосударствление общественной жизни, то теперь считается правильным ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономику. Полярность оценок оказалась пагубной, ибо в реальности и обществу, и гражданину нужно жить в демократическом и эффективно действующем государстве.

Каковы же государственные дела? Их критерием служит обеспечение публичных интересов и устоев жизни каждого и всех. Это -- установление законодательных правил, это -- безопасность, это -- международное отношение, это -- регулирование и контроль, это -- публичные услуги и социальные гарантии, это -- экология. К примеру, в сфере экологии дело не сводится к «набору функций» Минприроды. Речь идет о законах и их соблюдение, об экологических стандартах хозяйственной деятельности, о стимулировании безотходного производства, о мерах ответственности за экологические нарушения.

Еще одна сфера -- создание благоприятных условий для развития экономики. Административная реформа должна повлиять на совершенствование отношений публичных властей с бизнесом путем комплекса мер. Первое -- введение удобных и открытых процедур принятия решений и получения информации. Закон о доступе к информации в повестке дня.

Второе -- надо и далее упрощать работу предпринимателей в процессе их регистрации, лицензирования и т.п. В Москве, например, создан удобный для всех Центр по регистрации юридических лиц и постановке на налоговый учет на базе одной из налоговых инспекций. На каждого клиента теперь будет тратиться не 12 мин., а всего 5--7 мин. Внедряется система «одного окна» при оформлении прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Третья -- предстоит налаживать деловые отношения бизнеса и власти в ходе совместного рассмотрения проектов законов и иных актов, составления и реализации целевых программ. Причем интересы всех работников отрасли региона надо отражать полнее и с их участием.

Четвертая -- нельзя ослаблять публичный контроль за соблюдением налоговых, экологических и иных норм в деятельности экономических субъектов.

Новизной будет более тщательный учет внешних функций нашего государства. Ведь оно выполняет в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Совета Европы много международных обязательств, реализация которых падает на плечи соответствующих структур.

Как видно, решение задач государства требует перераспределения функций его органов. Именно это позволит определить оптимальное соотношение регулирующих, распорядительных и контрольных функций. «Разгрузке» государственного аппарата послужит расширение перечня публичных услуг (регистрационных, консультативных, информационных и др.), осуществляемых государственными учреждениями и отчасти саморегулируемыми организациями.

Все это потребует, видимо, новой системы министерств и специализированных агентов. Остается открытым вопрос о территориальной координации. Что лучше -- то ли федеральные округа, то ли ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, то ли новая комплексная система типа прежних совнархозов? Надо искать ответ.

Упорядочение контрольно-надзорных органов на основе ранее принятого закона о защите прав предпринимателей в условиях проведения контроля -- шаги в этом направлении.

Определение функциональных «наборов» для каждого уровня и вида органов позволит четко установить их компетенцию. Далее -- следующий шаг, а именно принятие закона об административных процедурах и их реальное введение. Тогда компетенция каждого органа и организации будет осуществляться последовательно и открыто, а перераспределение функций, полномочий происходить на строгой легальной основе. А для госслужащих нужны административные регламенты, которые позволят определить их права, обязанности, взаимоотношения и ответственность.

Итак, административная реформа служит важнейшим средством совершенствования управления государственными делами. Ее успешное проведение позволит сделать госаппарат более эффективным и демократичным и тем самым повысить качество решения социально-экономических задач.