Спад эффективности «большой восьмерки»

Нынешние геополитические проблемы обусловливают необходимость улучшения экономических показателей и совершенствования экономической политики стран «большой восьмерки». Это повысит их потенциал, придаст им уверенности в способности ответить на беспрецедентные вызовы безопасности, с которыми они сталкиваются. В частности, любые возможные военные действия способны вылиться в такие сложные экономические проблемы, которые необходимо будет решать эффективно и сообща.

Оценивая современное состояние ежегодных встреч в верхах, и прежде всего их экономический аспект, мы пришли к выводу, что в целом эффективность работы этой «большой пятерки-семерки-восьмерки» резко снизилась с момента создания клуба. Это дорого обходится в эпоху ускоряющейся глобализации, когда сотрудничество в международной политике играет все более существенную роль. Полезные решения принимаются лишь в немногих сферах -- в частности, в том, что касается продолжения усилий по либерализации торговли.

Выделим две основные причины спада эффективности «большой восьмерки». Во-первых, она больше не обращается к проблемам политики самих стран -- членов клуба и даже не пытается разработать действенные механизмы сотрудничества в рамках клуба для решения этих проблем. Изначально «большая пятерка» ставила перед собой две основные цели -- проведение неформальной, но жесткой «экспертной оценки» достижений и мероприятий в своих странах, а также создание стратегий сотрудничества, позволяющих добиться результатов, которые члены клуба не смогли бы получить, действуя в одиночку.

Создается впечатление, что сегодня члены «большой восьмерки» отошли от поставленных ранее целей и заключили своего рода пакт о ненападении, сознательно отказываясь от взаимных критических замечаний. В результате организация утратила способность к оценке и выработке необходимых изменений в экономической политике своих членов.

В то же время, что касается Европы, перед лицом опасности экономического спада необходимо существенно реформировать Пакт о стабильности и росте с учетом принятия жестких экономических мер, предусматривающих увеличение налогов и сокращение потребления. Японии необходимо избавиться от дефляции и сократить значительную часть банковской системы в целях финансовой стабилизации и, следовательно, обеспечения роста. Перед Соединенными Штатами стоит задача существенно снизить дефицит платежного баланса, истощающий ресурсы остального мира и постоянно грозящий спровоцировать финансовый кризис, а также предотвратить возникновение крупного бюджетного дефицита. Тем не менее на последних саммитах эти и другие вопросы практически не затрагивались.

Игнорируя острейшие проблемы стран -- членов клуба, «большая восьмерка» похоронила идею усилий, направленных на координированное или хотя бы совместное решение этих проблем. Между тем несомненно, что в ряде ситуаций совместный подход намного более продуктивен, чем самостоятельные действия. Болезненные, но необходимые реформы иногда проще осуществлять, если они уже идут в других странах.

Вторая основная причина спада эффективности «большой восьмерки» является неизбежным следствием первой. Отойдя от рассмотрения проблем экономической политики внутри клуба, участники саммитов все чаще стали давать рекомендации относительно того, как следует действовать не участвующим в работе клуба странам в остальном мире. Вполне естественно, что внешние для стран -- участниц «большой восьмерки» проблемы, такие, как финансовые кризисы в Латинской Америке и Восточной Азии, эпидемии и голод в Африке, привлекли к себе внимание международного сообщества. Лидерство «большой восьмерки» может оказаться полезным при решении подобных «экстерриториальных» проблем, включая случаи, когда необходимо прибегнуть к внешнему нажиму (такие попытки предпринимаются в рамках программы НЕПАД -- «Новое партнерство для развития Африки»).

Принятие «пакта о ненападении» и активная пропаганда реформ в странах, не являющихся членами клуба, заметно видоизменили характер деятельности «большой восьмерки», породили значительную часть проблем, обсуждаемых в последнее время на встречах в верхах. С одной стороны, лидерство «большой восьмерки» должно хотя бы частично подкрепляться собственным примером. Отсутствие решительных действий в самих странах «большой восьмерки» уменьшает шансы для их осуществления в остальном мире. Более того, неудовлетворительное функционирование экономик стран «большой восьмерки» ослабляет мировую экономику в целом и создает среду, неблагоприятную для проведения в остальном мире изменений, необходимых для его собственного прогресса.

С другой стороны, очевидное нежелание «большой восьмерки» заниматься самокритикой и одновременно явная склонность критиковать других повлекли за собой кризис легитимности этой организации. Широко распространенное обвинение в недемократичности и гегемонизме, высказываемое в адрес «большой восьмерки», основано на ее стремлении требовать от других то, чего сама не может или не хочет делать.

В результате деятельность «большой восьмерки» в последнее десятилетие утратила свою эффективность и легитимность. Существует два разумных пути исправления ситуации. Прежде всего это возврат к первоначальным подходам, предусматривающим непредвзятое рассмотрение проблем стран -- членов клуба и поиск совместной стратегии их решения. Второй путь состоит в восстановлении легитимности, а это можно сделать посредством расширения группы за счет включения в нее по крайней мере многих из числа тех стран, к проблемам которых «большая восьмерка» обращалась в последнее время.

Обе предлагаемые стратегии способны усиливать одна другую, и мы рекомендуем их сочетать. Первая преследует цель осуществления политических преобразований в самих странах -- участницах «большой восьмерки», делая акцент на той роли, которую могут сыграть в проведении необходимых реформ их совместные или хотя бы скоординированные действия. Вторая стратегия нацелена на прямой диалог между «большой восьмеркой» и группой стран, которые также играют значительную роль в мировой экономике и которые получали правильные рекомендации, но, оставаясь вне саммитов, не могли их реализовать.

Мы полностью согласны с тем, что рассмотрение вопросов глобальной безопасности и политики -- в компетенции «большой восьмерки», и сами выдвигали в трех предыдущих докладах множество соответствующих предложений. Однако эффективность «большой восьмерки» в решении экономических вопросов существенно снизилась задолго до недавней вспышки озабоченности по поводу терроризма, распространения оружия массового поражения, эскалации конфликта на Ближнем Востоке и прочих кризисов. Действительно, считалось, что окончание «холодной войны» позволит нашим правительствам уделять больше внимания внутренним, в частности экономическим, вопросам. Однако экономическое положение большинства членов «большой восьмерки», в особенности европейских стран и Японии, значительно ухудшилось за предыдущее десятилетие, и неспособность «большой восьмерки» к действенной реакции становится все более явной и дорогостоящей.

Мы считаем, что вновь возникший императив сотрудничества ведущих индустриальных держав в области безопасности усиливает потребность в активном экономическом сотрудничестве стран «большой восьмерки». Обстоятельства, вынуждающие перебрасывать все больше ресурсов на военные нужды, а также потребность в поддержке наиболее слабых звеньев мировой экономики (включая снижение их уязвимости перед угрозой терроризма и другими дестабилизирующими факторами) диктуют необходимость повышения эффективности мирового хозяйства. Обусловленная политической ситуацией демонстрация солидарности перед лицом внешних угроз, на некоторое время сплотившая страны -- участницы «большой восьмерки» после событий 11 сентября, способствовала достижению в Дохе соглашения о начале нового раунда многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО.

«Большая восьмерка» иногда может оказать действенную поддержку политическому сотрудничеству стран-членов. Однако деятельность этого института не предусматривает решения большинства проблем глобальной политики и безопасности. Осуществление этих функций возложено на ООН, НАТО и другие организации.

Возросшая значимость спорных вопросов в области политики и безопасности действительно определяет новую стратегическую миссию «большой восьмерки»: клуб должен максимально сосредоточиться именно на экономических аспектах современных проблем безопасности. Данный подход, в частности, требует концентрации на проблемах энергетического рынка и энергетической безопасности, на оптимизации военного бюджета с учетом расходов на ликвидацию последствий конфликтов, а также на глобальном экономическом росте. К примеру, новый план Маршалла для Ирака или -- в более широком аспекте -- для Ближнего Востока должен быть разработан и претворен в жизнь на основе интенсивного взаимодействия стран «большой восьмерки». Сегодняшняя ситуация не только предоставляет новые широкие возможности для сотрудничества в рамках «большой восьмерки», но и требует от всех ее членов улучшения функционирования экономики и тем самым более совершенной экономической политики.

«Большая восьмерка» и мировое лидерство

В последние годы во многих странах ставится под сомнение легитимность режима мирового управления. Немало говорилось о «недемократическом» характере международных экономических организаций, в особенности ВТО, Всемирного банка и МВФ. Как следствие, указанные институты предприняли усилия, чтобы стать более открытыми для неправительственных организаций, а также сделать более широким участие представителей беднейших стран во встречах и переговорах, проходящих в рамках этих организаций. «Большая восьмерка» должна осознать растущую роль гражданского общества в построении мировой системы управления и поощрять поиск новых механизмов, обеспечивающих в ходе разработки политических решений, в частности в рамках многосторонних переговоров, учет позиций различных представительных групп.

С этим связаны вопросы, касающиеся роли глобальных саммитов в обеспечении лидерства и определении состава их участников. Цель коллективных действий -- искоренение политики разграбления соседей, обеспечение мира и стабильности, основанных на общем соблюдении правил международной торговли и финансовой деятельности, сохранении окружающей среды.

За прошедший после 1970-х период усилиями «большой восьмерки» внесен значительный вклад в обеспечение действительно коллективных действий, однако в контексте глобализации ее лидеры столкнулись с жизненно важной дилеммой. Слаженность действий более чем 150 стран не может быть достигнута без создания небольшой группы, осуществляющей направляющую и руководящую роль. Учитывая вес «большой восьмерки» в решении мировых экономических, финансовых и военных проблем, очевидно, что такой группой может являться сам клуб. В то же время «большая восьмерка», представляя интересы крупнейших и богатейших стран, не рассматривается другими странами или группами гражданского общества в качестве обладающей политической легитимностью. Это обстоятельство подкрепляется растущим в мире ощущением того, что правительства «большой восьмерки» иногда оказываются неспособными совместно решить какие-либо сложные глобальные проблемы, прежде всего собственные, экономического, социального и природоохранного характера.

Вопрос о лидерстве и необходимости достижения консенсуса достаточно представительной группой стран имеет два решения. Во-первых, это концентрация усилий «большой восьмерки» по выработке программы коллективных действий ее членов для решения внутренних проблем клуба. Во-вторых, в решении глобальных вопросов это стремление «большой восьмерки» к построению действенных коалиций, а не предоставление преимуществ собственным членам. Плодотворные консультации с развивающимися странами, в том числе беднейшими, помогут справиться с этой задачей. Соответственно в интересах «большой восьмерки» обеспечение более широкого представительства на своих встречах, с тем чтобы закрепить свое политическое лидерство в рамках более легитимной структуры.

Начиная с 2000 года страны -- организаторы встреч «большой восьмерки» в верхах опробовали различные специально созданные механизмы проведения консультаций с лидерами некоторых развивающихся государств. В ходе предпринятых попыток в качестве главного им приходилось решать вопрос о выборе критериев, в соответствии с которыми следует осуществлять подбор участников этих мероприятий. В 2001-м этот вопрос уже затрагивался в докладе нашей группы лидерам «большой восьмерки». Мы предлагали использовать критерий «системной важности», который уже применялся при организации встреч министров финансов и глав центральных банков «большой двадцатки». Предлагалось также приглашать к участию в периодических саммитах «большой восьмерки» членов «двадцатки», и сегодня мы вновь обращаемся с этим предложением.

Следует отметить, что данный критерий не предусматривает участие в саммите беднейших стран. На двух последних встречах в Генуе и Кананаскисе этот вопрос был решен путем приглашения пяти африканских лидеров, представлявших процесс НЕПАД. Мы полагаем, что эту группу, дополненную, возможно, еще одной-двумя беднейшими странами, нужно присоединить к «двадцатке» для обеспечения полного представительства клуба, повышения его эффективности и легитимности с точки зрения выполнения выдвинутых в настоящем докладе рекомендаций.

Программа действий для Эвиана

«Большая восьмерка» должна существенно реформировать свою деятельность. Ее членам следует продемонстрировать волю к непредвзятому обсуждению проблем стран -- партнеров по «большой восьмерке», а следовательно, быть готовыми к обсуждению собственных проблем. Таков единственный путь эффективного решения сложнейших вопросов мировой экономики, который может содействовать восстановлению легитимности «большой восьмерки» как организации.

Показатели экономического роста, % ВВП

Страна			Текущий прогноз
	2001	2002	2003	2004
США	0,3	2,4	2,2	3,6
Германия	0,6	0,2	0,5	1,9
Франция	1,8	1,2	1,2	2,4
Италия	1,8	0,4	1,1	2,3
Япония	0,4	0,3	0,8	1,0
Великобритания	2,0	1,6	2,0	2,5
Канада	1,5	3,4	2,8	3,2
Россия	5,0	4,3	4,0	3,5
Африка (в целом)	3,6	3,4	3,9	5,2
Китай	7,3	8,0	7,5	7,5
Индия	4,2	4,9	5,1	5,9
Бразилия	1,4	1,5	2,8	3,5

Источник: МВФ, Обзор мировой экономики--2003

«Большая восьмерка» должна принимать также более активное участие в решении проблем, касающихся стран, не входящих в клуб. Эта лидерская функция крайне желательна и, безусловно, необходима, но неосуществима до тех пор, пока страны -- члены клуба не наведут порядок у себя дома, в том числе путем реализации программ коллективных действий. Таким образом, в Эвиане они должны найти пути разработки и последующего претворения в жизнь такой программы. Можно указать следующие ее элементы:

-- краткосрочные и долгосрочные изменения во внутренней экономической политике (на макро- и микроуровне) Японии, европейских стран и США; эти изменения предусматривают поиск возможностей возобновления устойчивого экономического роста в глобальном масштабе;

-- новые крупные внешнеторговые инициативы, особенно в области сельского хозяйства; отмена к оговоренной дате всех тарифов на промышленную продукцию; снижение риска, связанного с заключением новых двусторонних и региональных соглашений, способных нанести ущерб мировой внешнеторговой системе; обеспечение успешного проведения конференции министров стран -- членов ВТО в Канкуне и придание необходимого импульса раунду переговоров, начатому в Дохе;

-- новые инициативы в области энергетики и охраны окружающей среды, особенно со стороны США и, надеемся, других членов «двадцатки» (включая развивающиеся страны), направленные на обеспечение мировой энергетической безопасности и снижение риска дальнейшего ухудшения состояния окружающей среды (особенно глобального потепления);

-- дальнейшее совершенствование программ снижения долгового бремени, предоставление внешней помощи и, главное, проведение в интересах беднейших стран внешнеторговой политики, расширяющей возможности их развития;

-- ряд шагов практического и процедурного характера в ответ на критику процессов глобализации: 1) разъяснение общественности положительных моментов этого явления; 2) проведение внутренней политики, предусматривающей устранение неблагоприятного влияния переходного периода на отдельные группы населения, расширение возможностей всех групп общества, с тем чтобы преимуществами глобализации воспользовались даже те, кто представляет себя ее жертвами; 3) «демократизация» самой «большой восьмерки» путем приглашения остальных членов «двадцатки» наряду с представителями процесса НЕПАД на саммит в Эвиане и последующие периодические встречи.

Всеобъемлющая программа коллективных действий принесет значительные выгоды странам -- членам «большой восьмерки» и всему миру в целом.

«Теневая большая восьмерка» -- группа ведущих независимых экспертов из стран «большой восьмерки», которая готовит ежегодные доклады к встречам в верхах лидеров этих государств.

Среди участников группы -- бывший председатель совета управляющих Федеральной резервной системы США Пол Волкер и бывший госсекретарь США Генри Киссинджер, бывший генеральный директор ВТО и экс-министр иностранных дел Италии Ренато Руджеро и бывший комиссар ЕС англичанин Леон Бриттен. Россию в «теневой восьмерке» представляют председатель президиума Совета по внешней и оборонной политике и председатель редсовета журнала «Россия в глобальной политике» Сергей Караганов и бывший министр финансов Борис Федоров.

Нынешний доклад подготовлен под председательством Фреда Бергстена, директора Института международной экономики (США), члена редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике», и Барбары Макдугалл, руководителя Канадского института международных исследований.

Полный текст доклада по-русски и по-английски -- на сайте www.globalaffairs.ru.