Минфин подготовил программу перехода к «ответственной бюджетной политике». Она предполагает для бюджетов всех уровней жесткую увязку между объемом расходных обязательств, гарантированными фискальными поступлениями и показателями, которых предполагается достичь. Кроме того, предлагается провести второй этап монетизации льгот, перейти к предоставлению социальных пособий только действительно нуждающимся. Минфин согласен финансировать всю милицию из федерального бюджета, как это предусмотрено указом президента, но при условии «обмена» с регионами расходными обязательствами. Систему образования ждет сокращение вузов.

Министерство финансов предлагает перенести контроль с юридических лиц, получающих бюджетные средства, на чиновников, распоряжающихся ими. «Бессмысленно пытаться выяснить, что произошло вне сектора госуправления, наказывать юрлиц. Объект контроля -- это чиновник, -- объяснил логику министерства руководитель департамента бюджетной политики Алексей Лавров. -- Надо добиться, чтобы в условиях предоставления средств из бюджета была прописана вся полнота ответственности и процедуры госконтроля».

На официальном сайте Минфина опубликованы основные положения Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Она, по замыслу авторов, призвана устранить «ряд системных недостатков и нерешенных проблем» в сфере управления общественными финансами. К таковым, в частности, отнесены: невозможность оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов; отсутствие жесткой связи между динамикой расходов и поставленными государственной политикой целями; сохранение условий и даже стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов. В программе отмечается наличие отдельных «необеспеченных» федеральных мандатов, нестабильность доходной базы региональных и местных бюджетов, разрастание сети бюджетных учреждений.

В качестве принципов новой «ответственной бюджетной политики» в программе называется ограничение бюджетного дефицита, стабильность и нейтральность налоговой политики, «недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками», принятие новых расходных обязательств исключительно при условии определения источников их финансирования. Авторы программы, с одной стороны, предлагают повысить реалистичность и надежность экономических прогнозов, положенных в основу бюджетного планирования, а с другой -- отказаться от указания в законе о федеральном бюджете параметров макроэкономического прогноза, на основании которого он рассчитан. Делается это для того, чтобы не вносить в бюджет изменения в случае получения дополнительных доходов. В Бюджетный кодекс должны быть внесены соответствующие поправки.

Минфин предлагает не позднее 2015 года вернуться к ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов уровнем не более 1% ВВП. Ведомство также считает необходимым отказаться от индексирования действующих расходов, прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции. Максимум, с чем готовы согласиться в Минфине, -- это индексация социальных пособий по уровню инфляции в отчетном (текущем) году. Министерство призывает сократить число налоговых льгот, жестко увязав оставшиеся с достижением заявленных при их введении целей.

В частности, Минфин предлагает полностью отменить и законодательно запретить возможность предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. Это считается главным условием обеспечения стабильности доходной базы регионов. Кроме того, предлагается всячески бороться с перемещением налоговой базы между регионами за счет использования компаниями трансфертного ценообразования; повысить роль земельного и имущественных налогов в наполнении местных бюджетов, а для этого ускорить переход на взимание налога на недвижимость; увеличить долю межбюджетных трансфертов субъектам федерации при одновременном сокращении бюджетных кредитов и дотаций на сбалансированность. Минфин также хотел бы создать в регионах «инструменты сбережения конъюнктурных доходов», аналогичные имеющимся на федеральном уровне (речь идет о Резервном и Инвестиционном фонде и Фонде национального благосостояния).

Программа предлагает расширить полномочия регионов в сфере социальной защиты населения и тем самым разгрузить от социальных обязательств федеральный бюджет. При этом министерство считает необходимым ликвидировать необеспеченные «мандаты», завершить монетизацию натуральных льгот, изменить федеральное законодательство таким образом, чтобы была возможность пересматривать публичные обязательства с учетом «критериев нуждаемости».

Минфин готов начиная с 2012 года перевести на федеральный уровень финансовое обеспечение милиции общественной безопасности. Но при условии, что одновременно на региональный уровень будут переданы бюджетные учреждения, деятельность которых не связана с выполнением исключительных полномочий РФ. Либо сократятся межбюджетные трансферты, либо будут расширены полномочия регионов в сфере лекарственного обеспечения, сельского хозяйства, природопользования, охраны окружающей среды -- то есть эти направления станут финансироваться за счет региональных бюджетов. В программе говорится о необходимости завершить перевод на региональный уровень федеральных учреждений начального и среднего профессионального образования, а возможно, и ряда вузов, учреждений здравоохранения и культуры.

Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов предлагается сделать долгосрочные целевые программы (ДЦП), в рамках которых органы исполнительной власти должны реализовывать возложенные на них полномочия.

«Мы настаиваем, что любая осмысленная деятельность имеет цель. Пусть она не может быть описана количественными параметрами, но этого вовсе и не требуется. Сформулируйте цель, ради которой вы действуете, и очень многие ваши действия получат другое освещение», -- полагает Алексей Лавров. Как минимум по одной ДЦП должно быть у каждого федерального министерства и ведомства. На первых порах статус ДЦП могут получить все существующие сейчас целевые программы. При этом государственные программы вооружений и фундаментальных исследований, утверждаемые президентом или правительством, могут содержать финансовые обязательства, выходящие за пределы бюджетов.

ДЦП должны содержать «четко определенные долгосрочные цели социально-экономического развития и индикаторы их достижения», которые позволяли бы достаточно легко измерять эффективность работы соответствующей государственной структуры и привлекать к «ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ».

Министерство финансов намерено уже в текущем году проект федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012--2013 годов представить с аналитической группировкой бюджетных ассигнований по долгосрочным и ведомственным целевым программам. А федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013--2014 годов должен стать первым, составленным, утвержденным и исполненным в новом формате.

Как полагают авторы программы, при внедрении ее положений необходимость утверждения ведомственной структуры расходов законом о федеральном бюджете «будет снижаться, поскольку строки бюджета (целевые статьи расходов), отражающие бюджетные ассигнования по конкретным ВЦП (ведомственные целевые программы. -- Ред.), будут иметь четкую и однозначную привязку к соответствующим федеральным органами исполнительной власти». В связи с этим Минфин считает достаточным утверждать федеральным бюджетом ассигнования суммарно по федеральным органам исполнительной власти, а право определять ведомственную структуру доходов предлагается передать правительству. Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс, по замыслу Минфина, должны быть приняты в первом полугодии 2010 года.

Заявленное повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти должно произойти за счет противодействия коррупции, снижения административных барьеров, оптимизации состава и полномочий властных органов, передачи части их специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов власти. Должна состояться оптимизация численности государственных и муниципальных учреждений, значительная часть которых «функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности». Реализовать эту задачу предлагается с помощью принятого Госдумой в первом чтении закона о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

Повышение эффективности бюджетных расходов в сфере социальной защиты, в частности, предполагает «оптимизацию категорий получателей и состава льгот», «повышение точности определения нуждаемости», «снижение административных барьеров, препятствующих высвобождению избыточной рабочей силы на низкоэффективных предприятиях». Систему здравоохранения ждет «конкретизация порядка и условий предоставления бесплатной медицинской помощи и платных медицинских услуг».

Будет введен «нормативно-подушевой механизм оплаты образовательных услуг», проведена «ликвидация мелких вузов и филиалов или их присоединение к крупным ведущим университетам», сокращен непрофильный прием в вузы. Научные организации ждет конкурсное распределение бюджетных средств с учетом их рейтинга и рейтинга работающих там ученых, а также создание института независимой оценки деятельности научных организаций.

В сфере ЖКХ предлагается шире использовать практику передачи имущества в концессию. В дорожной отрасли Минфин хотел бы объединения контрактов на строительство и содержание автодорог.

В сфере обороны и безопасности Министерство финансов готово обеспечить «полный переход на комплектование должностей сержантов (старшин) Вооруженных сил РФ, других воинских формирований, а также плавсостава ВМФ военнослужащими, проходящими военную службу по контракту» (Минобороны только что озвучило диаметрально противоположную позицию, число контрактников будет минимальным), а также провести «реорганизацию войск гражданской обороны в воинские спасательные формирования постоянной готовности». Одновременно в программе говорится о необходимости создания новой системы оплаты труда и пенсионного обеспечения военнослужащих.

Тотальный контроль за бюджетной дисциплиной, прозрачность и подотчетность органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается обеспечить за счет создания на базе Федерального казначейства единой интегрированной информационной системы управления государственными финансами («электронный бюджет»), которая будет способна проводить автоматизированную обработку и анализ значительных массивов данных. Доступ к ней будет и у всех пользователей Интернета, что позволит реализовать идею общественного контроля за распоряжением государственными и муниципальными деньгами.

«Амбициозными и революционными» назвал "Времени новостей" предложенные изменения бюджетного процесса руководитель экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Единственную проблему он видит в том, что успех программы зависит от работы не только Минфина, но и всех остальных государственных структур. По этой же причине сомневается в реализуемости задуманного научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. Он напомнил, что ни одна действующая до сих пор ФЦП не достигла показателей, которые были в ней заложены.

Президента Центра стратегических разработок Михаила Дмитриева настораживает то, что «современные методы управления по результатам предполагают существенное расширение полномочий пользователей бюджетных средств, и это тогда, когда коррумпированность у нас растет».