Государственный совет был создан в России в первый день 1810 года по инициативе видного государственного деятеля Михаила Сперанского. По замыслу его основателя, Госсовет должен был стать не только совещательным органом при императоре, но и контролировать деятельность Комитета министров и отдельных министерств. В первые месяцы своего существования Госсовет рассмотрел план оздоровления финансов страны, с лета началось преобразование министерств. Однако с удалением Сперанского от дел в марте 1812 г. функции нового учреждения были сведены к законосовещательным.

Все его члены назначались царем. Как правило, ими становились отставные министры, губернаторы и другие государственные и военные деятели. Цари могли и не считаться с мнением Госсовета, утверждая точку зрения его меньшинства или вообще не реагируя на его предложения.

Это положение изменилось в 1906 г., когда Госсовет стал «государственным установлением, в коем обсуждаются законодательные предположения, восходящие к Верховной Самодержавной власти по силе Основных Государственных Законов». Госсовет насчитывал теперь около 200 членов, причем число депутатов «по Высочайшему назначению» (видных сановников на пенсии) не должно было превышать количество выборных от губернских земств, духовенства, дворянских обществ, крупных предпринимателей и ученых. Члены Госсовета избирались на девять лет, через три года треть его состава сменялась. Значительное большинство как избранных, так и назначенных занимали консервативные и охранительные позиции.

Государственный совет имел право отклонять законы, принятые Думой, чем и пользовался, провоцируя постоянное противоборство обитателей Таврического и Мариинского дворцов. Многие думцы не питали любви к коллегам из Госсовета. «Внизу на спокойных бархатных креслах мирно дремлют блещущие лысинами старцы, одни имена которых восстанавливают в памяти эпопею русского беззакония. Здесь они заканчивают свою разрушительную карьеру... Они обречены на роль не только гасителей благих начинаний Думы, но и гробовщиков России», -- вспоминал лидер кадетов Павел Милюков. Однако, кроме старцев, в Госсовете заседали и такие достойные люди, как бывшие премьеры Сергей Витте и Владимир Коковцов, видные юристы Анатолий Кони и Николай Таганцев.

Иногда Госсовет оказывал влияние на политическую жизнь страны. Так, в 1909 г. он отказался одобрить изменение штатов Морского генерального штаба и этим едва не вызвал серьезный правительственный кризис, поскольку за это мероприятие активно высказывались не только морской министр, но и премьер Петр Столыпин (впрочем, ему удалось уговорить Госсовет). В 1910 г. несколько видных членов Госсовета пошли к царю, чтобы убедить его не утверждать положение о земствах в ряде губерний как революционное и угрожающее существованию самодержавия. Премьеру с большим трудом удалось доказать необходимость нововведений.

И все же по большому счету Госсовет был лишней инстанцией в российской бюрократической машине и синекурой для отставных высших чиновников, не несших никакой ответственности за принятые решения.