Как известно, одним из основных принципов систем менеджмента качества (СМК) является ориентация на потребителя, выражающаяся в понимании его текущих и будущих потребностей, выполнении его требований и в стремлении превзойти его ожидания. В последнее время продвинутые мировые державы распространили действие принципов СМК, применяемых в организациях, на сферы государственного и муниципального управления. Цель этой красивой идеи -- достижение удовлетворенности и повышение качества жизни граждан страны, что способствует росту ее экономики.

Публичное обсуждение и критика в адрес федерального закона «О техническом регулировании» есть не что иное, как гражданское проявление принципов СМК. Так эксперты и общество ищут пути улучшения ситуации с обеспечением товарной и промышленной безопасности в РФ. По мнению многих экспертов, закон построен на использовании ряда спорных принципов, анализ которых позволяет сделать следующие выводы:

1. Сфера применения закона определена ошибочно. Вместо ярко выраженной нацеленности на обязательное обеспечение безопасности продукции заявлено об исполнении требований к продукции на добровольной основе. Это придает закону размытость. В результате возникли разночтения в понимании задач и назначения технического регулирования, что негативным образом повлияло на уровень исполняемости закона. За время его существования не удалось привести в согласованное состояние положения самого закона, многочисленных нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов, что существенно осложнило взаимодействие производителей продукции, испытательных центров и органов надзора.

2. Закон не затрагивает тему ответственности за обеспечение и состояние товарной и промышленной безопасности в РФ. После очередной техногенной трагедии шум в СМИ держится два-три дня, дают интервью малоизвестные эксперты, кто отвечает в государстве за организацию работ по обеспечению безопасности в той или иной отрасли, остается неясным, а далее все предпочитают забыть о грустном событии -- до следующей трагедии.

3. Законом не предусмотрена непрерывная подпитка и актуализация технических регламентов. Это означает отказ от развития собственной науки, воспитания собственных научных кадров, ориентацию на копирование зарубежных технических регламентов и международных стандартов, на долгие годы закрепляет отставание России в сфере товарной и промышленной безопасности. А без инновационных достижений в этой сфере Россия не сможет решить внутренние социальные задачи, не будет иметь партнерской привлекательности на мировых рынках, что противоречит и ее внешнеполитическим интересам.

4. Закон перегружает ветви власти объемной работой по рассмотрению, оценке и принятию в качестве федеральных законов и постановлений правительства сугубо специальных технических документов. Ветви власти оказались вовлеченными в трудоемкий процесс, скорее всего, обреченный на неуспех, признаки которого уже просматриваются. Некоторые из принимаемых ныне технических регламентов, по мнению многих экспертов, имеют низкое качество. При этом закон задает низкую планку ответственности за качество разработки и актуализации технических регламентов. Где окажется «любое лицо» (статья 9, п. 2) -- разработчик технического регламента через пять или десять лет? К примеру, сейчас даже на государственной службе практически не осталось никого из основных разработчиков ФЗ №116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». К кому можно обратиться с вопросами и предложениями, кто возьмет на себя актуализацию ранее принятых законов, правил безопасности? Кстати говоря, сроки действия большинства отраслевых правил безопасности истекли в конце 2008 года, но правила до сих пор не пересмотрены, и в настоящий момент страна живет без них.

5. Не удалось четко разделить идеи обязательности и добровольности на стыке технического регулирования и стандартизации. Так, осталось неясным, каким образом совместить выполнение обязательных требований технических регламентов и соблюдение принципа добровольного применения стандартов (статья 7). Ведь обязательные требования технических регламентов, соблюдение которых направлено на обеспечение условий безопасного применения продукции, могут быть реализованы путем обязательного (но никак не добровольного) исполнения технических требований, приведенных в соответствующих стандартах. Не поддается логическому объяснению тезис о том, что применение стандартов на добровольной основе само по себе способствует повышению конкурентоспособности продукции, работ и услуг.

6. Не просматривается общая стратегия построения системы технических регламентов. Остается неясным вопрос, сколько всего будет технических регламентов и каких. Технические регламенты оказались изолированными друг от друга. Требования по различным видам безопасности одного вида продукции устанавливают разные регламенты. Ничего не дает изготовителю знак обращения на рынке, полученный по результатам проверки какого-то одного свойства продукции. Ничего не сказано о полном перечне технических регламентов, требованиям которых должна соответствовать продукция. В результате проявляется отсутствие комплексного подхода к оценке продукции, что существенно осложняет производителю выход на рынки сбыта.

7. Серьезную опасность представляет реализация идеи обязательного подтверждения соответствия путем декларирования соответствия на основе собственных доказательств. Бизнес, почувствовав послабление и снижение требовательности, неизбежно потеряет конкурентоспособность, а у государства существенно возрастут издержки на возмещение ущерба от техногенных катастроф и помощь пострадавшим вследствие наполнения рынков опасной продукцией.

8. Закон сдерживает экспорт продукции, т.к. не учитывает различия в требованиях безопасности, предъявляемых к одним и тем же видам продукции в различных регионах поставки. В статье 3 закона установлен принцип единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок. Это означает, что требования технических регламентов одинаково применимы как при поставке продукции на внутренний рынок, так и при ее экспорте. При этом в России нет развитой сети аккредитованных испытательных лабораторий и органов по сертификации, имеющих полномочия производить оценку соответствия продукции обязательным требованиям, принятым за рубежом. А по некоторым видам испытаний, например по электромагнитной совместимости технических средств, в РФ вообще не аккредитовано ни одной лаборатории или органа по сертификации с подобными полномочиями. В этих условиях российским производителям следует обращаться в зарубежные лаборатории и органы по сертификации. Организация отправки продукции за границу, решение таможенных вопросов, включающее в том числе получение заключения Министерства обороны, проведение испытаний, возможный возврат на доработку и повторное представление образцов могут стать серьезным, порой непреодолимым испытанием для предприятий, особенно малого и среднего бизнеса.

Наличие экспортных трудностей -- одна из причин, которая не позволяет стагнирующим отраслям, например станкостроению, выправить положение, стабилизировать доходы, инвестировать экспортную выручку в подготовку кадров и создание новых моделей конкурентной продукции, поднять спрос на продукцию на внутреннем рынке. А ведь поддержка экспорта может стать одним из важных факторов выживания отечественных предприятий, особенно в период выхода из кризиса.

9. Структура данного и множества других федеральных законов такова, что многие статьи содержат ссылки на федеральные законы, постановления правительства, нормативные правовые акты и другие документы, которые чаще всего будут разработаны и введены в действие позднее, после принятия самого закона. По этой причине любой принятый федеральный закон представляет собой декларацию намерений, сосуд, наполнение которого впоследствии может оказаться непредсказуемым. Так случилось с ФЗ №116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». За двенадцать лет существования закона он оброс нормативно-правовыми актами, которые сделали невозможным его исполнение. Весьма вероятно, что закон «О техническом регулировании» ждет та же участь.

Одного этого набора отмеченных недостатков, далеко не полного, достаточно, чтобы немедленно отказаться от принятой стратегии обеспечения товарной и промышленной безопасности в РФ и приступить к выработке новой, которая должна включать как разработку и исполнение нового закона о техническом регулировании, так и осуществление ряда институциональных преобразований.

Для этого, на мой взгляд, необходимо:

1. Четко обозначить сферу применения закона, которая должна в первую очередь включать вопросы обязательного обеспечения товарной и промышленной безопасности в РФ. Кроме того, эту идею высказывал, в частности, заместитель руководителя «Ростехрегулирования» Евгений Петросян, при необходимости могут быть установлены дополнительные обязательные требования, направленные на обеспечение тех или иных потребительских свойств продукции и технологических процессов. В этом состоит идея технического регулирования, т.е. управления со стороны государства процессом выбора и установления минимального набора требований, подлежащих обязательному исполнению.

2. Определиться с устройством федеральных структур, отвечающих за организацию работ по обеспечению в стране товарной и промышленной безопасности. Здесь возможны два основных варианта. В первом это могут быть насыщенные профессионалами и осуществляющие функции нормативного регулирования федеральные структуры (агентства или департаменты при министерствах) по безопасности в угольной промышленности, металлургической промышленности, на транспорте и т.д. Четко идентифицированное название структуры, отвечающей за организацию безопасности в той или иной отрасли, говорит о ясном видении ее поля деятельности, задачах и ответственности. В первом варианте также сохраняются в нынешнем статусе органы надзора, имеющие уровень федеральной службы и наделенные контрольными и надзорными функциями. Во втором варианте функции нормативного регулирования, а также контрольные и надзорные функции в каждой отрасли или группе отраслей сосредоточиваются в одном, подчиненном правительству ведомстве, как это и предусмотрено законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Возможны и другие обсуждаемые варианты, например создание министерства промышленной безопасности.

3. Создать и поддержать сеть национальных научно-исследовательских институтов по отраслевой безопасности, а также по видам безопасности (пожарной, вибрационной, электромагнитных излучений и т.п.). Ориентировочный образец института отраслевой безопасности -- МакНИИ (Макеевский институт по безопасности работ в горной промышленности), института по видам безопасности -- Национальный институт вибрации в США. Такая сеть НИИ позволит возродить живую среду для профессионального роста научных кадров, работников министерств, производственных объединений, изготовителей, органов надзора всех уровней, что в конечном итоге и призвано обеспечить высокий уровень безопасности продукции и работ в отраслях.

4. Снять с представителей ветвей власти полномочия и ответственность за разработку и актуализацию специальных текущих вопросов обеспечения товарной и промышленной безопасности и возложить ее на технических специалистов. В каждой отрасли должны быть собраны лучшие профессиональные силы, делегирующие своих представителей в экспертные группы и комиссии, деятельность которых не должна ограничиваться экспертизой технических регламентов (статья 9, п. 5 ФЗ «О техническом регулировании»). Она должна быть направлена именно на разработку и непрерывную подпитку технических регламентов и отраслевых правил безопасности. Эти группы должны нести ответственность за создание и актуализацию технических регламентов и правил безопасности. Четко зафиксированные и приведенные в федеральной информационной базе действующие на сегодняшний день технические регламенты и правила безопасности -- основа их применимости и исполняемости. При этом отпадает необходимость в принятии федеральных законов или постановлений правительства по поводу каждого технического регламента. Достаточно будет принять один закон об исполнении обязательных требований, приведенных в федеральной информационной базе по товарной и промышленной безопасности.

5. Законодательно разделить задачи государственного технического регулирования и стандартизации. Принципы применения положений стандартов на добровольной основе должны быть изложены в законе о стандартизации.

6. Принять систему построения технических регламентов и правил безопасности, которая должна включать технические регламенты по видам товарной продукции, технические регламенты по видам безопасности и отраслевые правила безопасности.

Технические регламенты на виды продукции должны иметь ровно такие же обозначения, как и соответствующие обозначения данных видов продукции в классификаторах. Технический регламент на товарную продукцию должен быть кратким документом, содержащим перечень качественных требований к продукции.

Воспользовавшись для обозначения технических регламентов классификатором продукции, мы одномоментно получим перечень всех технических регламентов -- и это главное. Далее пойдет процесс наполнения их содержанием. Но каркас процесса будет построен. Не беда, что регламентов будет слишком много. Анализ, проведенный специалистами, скорее всего, позволит объединить многие виды продукции в один регламент.

Все технические регламенты могут быть многоуровневыми. Регламенты первого уровня содержат основные требования, положения, критерии и т.д. В регламентах второго уровня (а при необходимости и последующих) содержатся подробные и строго сформулированные разъяснения и комментарии по поводу положений технических регламентов и стандартов.

Сложившаяся структура отраслевых правил безопасности может быть сохранена.

7. Установить в качестве формы оценки соответствия продукции обязательным требованиям обязательную сертификацию, которую осуществляют нотифицированные, т.е. назначаемые государством, испытательные организации, несущие ответственность перед государством за качество своей работы.

8. В принимаемых технических регламентах на виды товарной продукции необходимо привести обязательные требования к продукции, предназначенной для поставки в США, Канаду, Японию, Англию, Францию, Китай, Индию, страны Евросоюза, Латинской Америки, Ближнего Востока, СНГ и т.д. Такая информация, с одной стороны, позволит производителю быстро и точно оценить свои возможности при выборе регионов поставки, а с другой -- поможет национальным комитетам по стандартизации ясно представить направление работ и выработать пакет предложений для международного обсуждения вопросов гармонизации технических требований, предъявляемых к видам продукции в рамках ВТО.

Наверное, следовало бы заранее оценить номенклатуру видов испытаний отечественной продукции с учетом перспективы поставки в те или иные регионы мира, выбрать испытательные лаборатории и органы по сертификации, провести работы с зарубежными партнерами по взаимному признанию результатов испытаний, устранить издержки в законодательстве, создать соответствующую информационную базу, подписать межправительственные соглашения и т.п.

Вероятно, в условиях рецессии приступить к масштабной реализации упомянутых преобразований, даже если они будут одобрены профессиональным сообществом и приняты правительством, сложнее, чем во внекризисный период. Но выбор и следование согласованной стратегии намного весомее временного отсутствия возможностей для ее реализации.