Не секрет, что есть немало желающих погреть руки на бюджетных деньгах. Тут и там с завидным постоянством возникают подозрения в нецелевом использовании или даже в разворовывании госсредств. Нередко эти подозрения подтверждаются материалами уголовных дел. Контролем за правильным расходованием бюджетных денег в структуре исполнительной власти занимается Федеральная служба финансово-бюджетного надзора («Росфиннадзор»). Недавно «Росфиннадзор» закончил масштабную проверку средств, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов. Обозреватель «Времени новостей» Михаил ВОРОБЬЕВ расспросил об итогах этой проверки и работе надзорного ведомства руководителя «Росфиннадзора» Сергея ПАВЛЕНКО.

-- О деятельности вашей федеральной службы известно довольно мало. В чем суть работы «Росфиннадзора»?

-- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора образована в 2004 году. С тех пор она прошла сложный период становления. «Росфиннадзор» -- одна из немногих служб, которая подверглась в процессе административной реформы существенному сокращению, примерно на 20%. Была решена непростая задача объединения двух отдельно существовавших структур -- департаментов финансового контроля и валютного контроля Министерства финансов. Как показало время -- решена эффективно.

«Росфиннадзор» является полномочным органом правительства Российской Федерации, решающим две стратегические задачи. Первая -- надзор за соблюдением финансово-бюджетного законодательства при расходовании средств федерального бюджета. Вторая -- надзор за соблюдением законодательства о валютном контроле.

Что касается тактических задач, то первая -- проведение ревизий, проверок на правильность и эффективность расходования средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, субсидий, дотаций, займов, а также средств, которые передаются из федерального бюджета в бюджеты регионов целевым образом.

Вторая тактическая задача -- это надзор в части соблюдения финансово-бюджетного законодательства за деятельностью контрольных органов в регионах, вплоть до уровня муниципалитетов. Эта задача скорее перспективная, поскольку только сейчас в Бюджетный кодекс вводятся новые нормы, которые обязывают региональные и муниципальные власти создавать органы финансового контроля. Пока это дело добровольное. И третья тактическая задача -- контроль за соблюдением валютного законодательства при операциях, осуществляемых резидентами РФ. Это и госпредприятия, и частные лица, которые вступают в экономические отношения, где задействована валютная компонента. Здесь наша главная задача не поиск нарушений, а создание предпосылок для их устранения.

В силу специфики работы «Росфиннадзора» далеко не все результаты нашей деятельности становятся известны широкой общественности. Не случайно «Росфиннадзор» называют «финансовой контрразведкой». Надо понимать, что культура надзорных силовых служб имеет глубокие корни. Всемогущему некогда контрольно-ревизионному управлению Минфина скоро исполнится 85 лет, департамент валютного контроля имеет 15-летнюю историю. Широкий резонанс не в традициях этих структур. Однако сегодня мы стараемся, насколько это возможно, максимально открыться для общества.

-- К вопросу о задачах и функциях. Счетная палата занимается примерно тем же. Вы не дублируете друг друга?

-- Мы существуем в разных «экологических» нишах. Примерно как слон и кит. Говорить о том, что они дублируют друг друга, можно только в том случае, если слон вышел на берег и к нему приплыл кит. Но такое бывает редко.

Счетная палата является уполномоченным органом другой ветви власти. Напомню, что правительство не только имеет право, но и обязано осуществлять финансовый надзор внутри себя. Задачей Счетной палаты в первую очередь является оценка качества формирования бюджета и оценка отчета о его исполнении. У нас, как у надзорного органа, существующего внутри системы правительства, нет задачи оценивать качество федерального бюджета. Для нас он закон и должен быть исполнен.

Разговоры же о дублировании возникают только тогда, когда мы и наши коллеги из Счетной палаты приходим на один и тот же объект -- в министерство или другое учреждение, где есть федеральные деньги или деньги региональных бюджетов, которые получают много федеральных средств. Таких случаев очень мало.

Согласно статистике наша служба в прошлом году провела примерно 34 тыс. проверок, наши коллеги из Счетной палаты -- около 600. При этом в 2006 году у нас было только 10--12 случаев пересечения. Чтобы исключить такие случаи, у нас действует процедура предварительного обмена информацией со Счетной палатой на этапе формирования годового плана работы. Если пересекаемся, то какие-то объекты проверки мы уступаем им, какие-то они нам. Если это невозможно сделать, тогда мы либо разносим сроки проверки, либо создаем совместные группы, либо ведем разные направления проверки, а затем обмениваемся информацией. Аудиторы Счетной палаты находятся с нами в нормальном рабочем контакте.

-- Какие нарушения бюджетного законодательства сегодня наиболее распространены?

-- Изменение структуры нарушений бюджетного законодательства -- очень динамичный процесс. Это связано с тем, что начиная с 2000 года происходит изменение самого порядка исполнения федерального бюджета. Руководителям бюджетных учреждений предоставляется все больше прав по распоряжению этими средствами, возможность маневра. Если они, скажем, сначала запланировали закупить ГСМ, а понадобилось оборудование, то сейчас это абсолютно техническая проблема в отличие от прошлых лет. Поэтому огромный существовавший ранее массив того, что мы квалифицировали как нецелевое, противозаконное использование средств, сжимается. Просто потому, что возможностей перераспределять средства, маневрировать ими сегодня существенно больше.

Соответственно в нашей статистике увеличивается доля так называемых нефинансовых нарушений, когда речь идет о несоблюдении финансово-бюджетного законодательства в чистом виде: нарушение правил бухгалтерского учета, несоблюдение правил обращения с федеральным имуществом -- недвижимым и движимым, несоблюдение закона о госзакупках. То есть на первый план выходит проблема эффективности расходования бюджетных средств. Раньше мы жаловались на отсутствие денег, а когда они появились, выяснилось, что мы не умеем их разумно тратить. Это действительно проблема «богатого» бюджета. Правительство такой ситуацией озабочено. Мы надеемся, что со следующего года скорректированная законодательная база позволит нам более плотно подойти к решению проблем оценки эффективности расходования бюджетных средств, в том числе, безусловно, в сфере госзакупок.

С этой целью Минфин выдвигает сегодня на первый план проблему внутреннего аудита. У нас есть показатели эффективности работы, но отсутствуют механизмы проверки, почему эти показатели не достигаются. Ситуация известная: тратим деньги по закону -- толку ноль. Поэтому необходимо создать органы внутреннего аудита в ведомствах-бюджетополучателях. Своеобразные мини-министерства экономики и финансов, свернутые до 10--15 человек в каждом ведомстве. Они будут заниматься чисто аналитической работой: объяснять своему руководству, как оптимально расходовать ресурсы для того, чтобы достичь установленных показателей. Наша роль очевидна: мы должны выступать в качестве надзорного органа, который смотрит за тем, существуют ли в ведомствах структуры внутреннего аудита, обеспечены ли они необходимыми для работы инструкциями, дают ли рекомендации.

-- С какими видами нарушений валютного законодательства «Росфиннадзор» сталкивается чаще всего?

-- Самое основное то, что субъекты внешнеэкономической деятельности до сих пор не полностью осознали необходимость соблюдения установленных правил. Такого, чтобы внаглую экспортировать капитал, нарушая все и вся, сейчас уже нет. Но нарушать условия контрактов -- это запросто. Например, задерживать прибыль от сделки за рубежом в течение срока, который превышает установленный законом, -- это вполне «нормально». Основная проблема в том, что субъекты внешнеэкономической деятельности у нас очень разные. Там много мелкого и среднего бизнеса -- объемы невелики, опыта работы нет, денег, чтобы нанять квалифицированного специалиста по внешнеторговым сделкам, тоже немного. Ну и часть наших банков, к сожалению, не только не подталкивает клиентов работать по закону, а сама действует противозаконно. Некоторые организации по результатам наших проверок перешли в другие банки, где хорошо поставлены системы банковского контроля, где клиентам не позволяют проводить сомнительные операции.

-- По результатам ваших проверок правоохранительные органы возбуждают уголовные дела. Какова статистика?

-- Скажу сразу, что несоблюдение финансово-бюджетного законодательства не всегда является преступлением. Это может быть результат чистосердечного заблуждения или плохого администрирования. Закон нам предписывает информировать правоохранительные органы обо всех случаях, в которых мы подозреваем наличие существенных предпосылок либо очевидных фактов нарушения уголовного законодательства: от коррупции до превышения служебных полномочий и т.д. В 2006 году мы направили правоохранителям около 5800 материалов ревизий и проверок, которые охватывали использование примерно 116,5 млрд бюджетных рублей. По этим материалам правоохранительными органами было возбуждено 357 уголовных дел.

Эти уголовные дела охватывают сумму в 2 млрд 800 млн руб. И это только 2,5% от общего объема бюджетных средств, использованных с нарушениями. Из них средств федерального бюджета -- 1 млрд 700 млн. руб. (1,6% от общей суммы, потраченной с нарушениями). Во всех остальных случаях либо нет нарушений уголовного законодательства, либо их невозможно доказать.

К дисциплинарной ответственности по результатам нашей работы привлечены 3883 должностных лица. Из них 127 освобождены от должности. Более 760 человек привлечено к материальной ответственности. Осуждены 193 человека.

Такое соотношение достаточно стабильно на протяжении последних трех лет. При этом, однако, количество осужденных снижается. Небыстро, но устойчиво. Мы это связываем с тем, что основная причина нарушений -- нецелевое использование бюджетных средств -- уходит в прошлое.

Законодательство в сфере финансово-бюджетного надзора должно меняться в том же направлении, что и законодательство о валютном контроле. Напомню: максимальная либерализация законодательства о валютном контроле сочеталась с резким ужесточением санкций за нарушения. Сочетание либерализации и ужесточения санкций не было ошибкой, оно сработало. Мы сейчас настолько либерализовали финансово-бюджетное законодательство, что бюджет, по мнению Минфина и казначейства, может исполняться бюджетополучателями достаточно спокойно. Поэтому теперь с каждым нарушением мы будем бороться всерьез. Со стороны казначейства учить бюджетополучателей, со стороны «Росфиннадзора» вскрывать нарушения и более жестко наказывать за них. Думаю, что очередной виток внесения поправок в Бюджетный кодекс будет преимущественно связан с включением в него расширенного перечня санкций за те или иные нарушения финансово-бюджетного законодательства.

-- Могли бы вы привести примеры наиболее вопиющих нарушений финансово-бюджетного законодательства?

-- Проверка финансово-хозяйственной деятельности и соблюдения валютного законодательства, законодательства о госзакупках в госуниверситете Санкт-Петербурга вскрыла не просто огромные недостатки в части соблюдения финансово-бюджетного законодательства, но и масштабные хищения. По результатам нашей проверки ФСБ возбудила уголовное дело. Уже арестован заместитель ректора, обвиняемый в этих нарушениях.

Не так давно управление «Росфиннадзора» в Чечне в ходе проверки выплат компенсаций за разрушенное жилье обнаружило, что в списках указаны в буквальном смысле мертвые души. Наши сотрудники просто сверяли списки получателей компенсаций с надписями на могилах. Оказалось, что очень много тех, кто уже ушел от нас, получали деньги. Даже их подписи в ведомостях обнаружились.

Или, например, история про исчезновение транспортных самолетов в Брянске -- мы ведь проверяем и содержание государственной собственности. Были самолеты и вдруг пропали. Однажды взлетели и не вернулись. Стали где-то развозить ширпотреб. А по бумагам числились на аэродроме. В Омской области в ближайшее время, видимо, станет широко известно о строительстве канала, но только на бумаге. Деньги выделяются, но ничего не строится. Подобные истории есть в каждом территориальном управлении нашей службы.

Это, конечно, «экстремальные» нарушения. В основном же они связаны с тем, что масса федеральной собственности не учтена, используется не по назначению и непонятно кем. С другой стороны, выясняется, что у бюджетополучателей есть собственность, не состоящая на балансе, налогов с которой они не платят.

-- С начала прошлого года значительная часть бюджетных средств направляется на реализацию национальных проектов. Как тратятся эти деньги? Много ли нарушений?

-- В обществе существует предубеждение, что при выделении больших денег что-то обязательно растащат. Это очень распространенный стереотип. Для того чтобы снять подобные опасения, чрезвычайно много внимания было уделено организации контроля за целевым использованием средств на национальные проекты. Были задействованы, в частности, контрольное управление президента, контрольно-надзорные органы региональных администраций. При федеральных инспекторах были созданы координационные советы, в рамках которых руководители разных надзорных служб организовывали свою работу. Результат налицо.

Первый вице-премьер Дмитрий Медведев отметил, что контроль за расходованием средств, выделяемых на национальные проекты, налажен эффективно. «Росфиннадзор» внес в этот процесс свой вклад. На днях мы закончили обработку данных по итогам масштабной проверки средств, выделенных на реализацию четырех нацпроектов в минувшем году. Проверка показала, что уровень нарушений финансово-бюджетной дисциплины при реализации национальных проектов существенно ниже, чем в целом по экономике. В общем объеме проверенных средств процент финансовых нарушений не превышает единицы. Одним словом, опасения, что нацпроекты станут кормушкой для чиновников, мягко говоря, не оправдались. И это самый важный позитивный итог.

-- Выявленные нарушения по всем четырем нацпроектам идентичны? Или в каждом есть свои особенности?

-- Различия, безусловно, есть. По некоторым национальным проектам финансирование пока осуществлялось в ограниченном объеме. Соответственно и нарушений почти не выявлено. Это в первую очередь нацпроект «Доступное жилье», который еще не вошел в фазу масштабного расходования бюджетных средств. Хотя, понятно, что если мы имеем дело с такой проблемной сферой, как строительство, нарушения возможны. Не только в части расходования средств, но и в части применения закона о госзакупках.

Нацпроект по сельскому хозяйству также не вышел на уровень масштабного финансирования. Детальная проверка этих расходов -- дело ближайшего будущего. Совершенно другая ситуация с финансированием нацпроектов в области образования и здравоохранения.

-- И какова там ситуация с использованием средств? Закупаются все машины «скорой помощи» или купили, скажем, вместо десяти девять, а одна «улетела» непонятно куда, как те брянские самолеты, о которых вы говорили?

-- Закупаются все машины, просто иногда они некомплектные, иногда устаревшие, иногда не подходящие для того или иного региона. Например, в Ульяновской области вся местная авторемонтная инфраструктура ориентирована на машины «УАЗ». А закуплены были по нацпроекту в качестве автомашин «скорой помощи» «Газели». Теперь встала проблема, как их обслуживать.

Если сравнивать эти два нацпроекта, то по «Здоровью» нарушений немного больше. Ненадлежащим образом в прошлом году было использовано 1,3% от всего объема выделенных средств, а по "Образованию" -- 0,9%. Меньшее количество нарушений при реализации нацпроекта «Образование» стало результатом в том числе того, что финансирование было построено по более знакомым для субъектов федерации правилам.

-- Могли бы вы назвать регионы, где с бюджетными деньгами, выделенными на нацпроекты, обращаются недолжным образом?

-- Повторюсь, уровень нарушений по национальным проектам на порядок ниже, чем в целом по бюджетной сфере. В большинстве регионов расходование этих средств было на особом контроле. Однако есть и ряд субъектов федерации, где уровень нарушений приблизился к среднестатистическому. Похоже, что в этих регионах средства нацпроектов рассматривались как обычные деньги федерального бюджета и расходовались примерно в той же манере. Это Камчатка, где 5,8% средств израсходовано с нарушениями, Сахалинская область -- 5,7%, Калмыкия -- 4,8%, Татарстан и Ханты-Мансийский автономный округ -- по 3,6%. Впрочем, нельзя сказать однозначно, что именно в этих регионах действительно нарушений больше всего. Может оказаться, что именно там наши территориальные управления поработали лучше, чем в других субъектах, и нашли больше нарушений. Но тем не менее это не может быть единственным объяснением.

-- В ходе проверок в регионах вы ориентируете ваших сотрудников на то, чтобы они вникали в проблемы региональных руководителей. Может быть, в ряде случаев региональные власти действовали просто по духу, а не по букве закона?

-- Наша принципиальная позиция -- отказ от традиционного подхода, как судить: по закону или по совести. Наша задача как надзорного органа, который обладает четко определенными полномочиями, фиксировать нарушения и требовать их устранить.

С этой целью мы все активнее работаем с регионами: заключаем соглашения о взаимодействии с их администрациями, с местными контрольными органами. Такие документы подписаны уже с администрациями 60% российских регионов и местными контрольными органами 55% субъектов федерации.

Однако главная задача -- перейти на единые стандарты осуществления контроля и надзора в части госфинансов. Поскольку сегодня значительная часть проблем регионов заключается в том, что их надзорные органы действуют на основе специфических методических и методологических платформ. Фактически это будет означать формирование интегрированной системы государственного финансового контроля органов исполнительной власти. Пока что шесть регионов перешли на единые с нами стандарты надзора за соблюдением финансово-бюджетного законодательства. В начале апреля в единую систему финансового госконтроля вошла Кировская область. До этого соглашения с «Росфиннадзором» заключили Республика Татарстан, Брянская, Волгоградская области, Пермский и Алтайский края.

После того как отстроится эта надзорная «вертикаль», контрольные органы разных принадлежностей будут действовать в рамках, позволяющих сравнивать результаты их работы. Исчезнет ситуация, когда контрольно-надзорные органы в регионах и в центре по-разному проводят и трактуют результаты своих мероприятий. Будут урегулированы противоречия между органами, возникающие в случае пересечения интересов. Кроме того, единые стандарты предусматривают и усиление прозрачности работы надзорных органов как для граждан, так и для бюджетополучателей. План работы контрольного органа, например, Татарстана сегодня может узнать любой.

-- Вы предполагаете публиковать итоги ваших проверок?

-- Мы публикуем отчеты за определенный период работы. В частности, они доступны на сайте «Росфиннадзора» в Интернете. Что касается итогов отдельных проверок, то они часто связаны с информацией о конкретных людях. А у нас есть закон о персональных данных, который ограничивает публикацию такого рода информации. Более актуальным для нас сейчас является формирование общероссийской базы данных по учреждениям и организациям. После создания этой базы можно будет отслеживать динамику выполнения финансово-бюджетного законодательства. И делать соответствующие выводы.