В Совете Федерации началась работа над третьим докладом «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В конце января в верхней палате парламента был представлен доклад за 2005 год. По словам председателя сената Сергея Миронова, документ итожит работу парламента «по созданию целостной системы прогнозирования последствий принимаемых решений, налаживанию эффективного парламентского контроля за неукоснительным исполнением законов».

Г-н Миронов предложил коллегам постепенно тщательно проанализировать всю национальную правовую базу, прежде всего в экономической сфере, на предмет ее соответствия «масштабным интеграционным задачам». А также похвалил регионы, которые стали активно участвовать в гармонизации законодательства.

Как говорится в докладе, всего в 2005 году парламентом было принято 245 законов -- это почти на 20 больше, чем в предыдущем году. Правда, в 2005 году, как и в 2004-м, две трети принятых законов составляли поправки к уже действующим законам. То есть фактически работа парламентариев в последние годы сводилась к исправлению ранее одобренных ими же самими законопроектов. В Налоговый кодекс было внесено 23 изменения, в Кодекс об административных правонарушениях -- 18. При этом сенаторы признают, что поправочное законодательство в России носит лавинообразный характер, чему «вряд ли можно найти внятное объяснение». Оправдывают авторы доклада такое положение дел, в частности, тем, что в целом оно соответствует мировым тенденциям.

В докладе говорится, что часто под давлением обстоятельств, времени и воли исполнительной власти законодатели принимают недоработанные законы. И очевидным препятствием для тщательного анализа членами Совета Федерации принимаемых законов становится «недопустимо короткий период» между принятием закона Госдумой и рассмотрением его Советом Федерации. Для исправления ситуации в докладе есть проекты концепций трех федеральных законов: «О Федеральном Собрании», «О нормативных правовых актах» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Эти законы установят четкие требования к вносимым законопроектам.

Авторы доклада пришли к выводу, что «проблема политического целеполагания постепенно находит свое решение». Тем не менее из всего перечня законопроектов, объявленных президентом приоритетными, было реализовано около трети. Остальные были сняты с рассмотрения или отклонены парламентом, а большая часть вообще не внесена в Госдуму. «Приоритетные» законопроекты среди принятых обеими палатами составили всего 5% от общего числа законов. Особенно неблагоприятно ситуация складывалась в сфере государственного строительства, обороны и безопасности. Немногим лучше дела обстояли в сферах экономической, социальной и бюджетно-финансовой политики.

После того как доклад «О состоянии законодательства» был одобрен сенаторами, его представят для ознакомления президенту, в Госдуму, правительство, российские суды и Генеральную прокуратуру. Также сенаторы надеются, что доклад будет полезен вузам, Российской академии наук и Общественной палате.

По просьбе "Времени новостей" доклад прокомментировал председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Юрий ШАРАНДИН.

-- Зачем, по-вашему, Совет Федерации взял на себя труд составлять доклады о состоянии законодательства?

-- Сам по себе факт издания Советом Федерации этих докладов говорит о том, что верхняя палата занимается не только созданием законов, но и наблюдением за тем, как эти законы работают. Этот мониторинг был запущен три года назад. Совет Федерации обращает внимание на те тенденции, которые образуются в ходе нашей повседневной работы.

-- В минувшем году произошли значительные изменения в избирательном законодательстве. Как сенаторы оценивают принятые законы?

-- Реально избирать Россия начала сравнительно недавно, фактически с принятием новой Конституции в 1993 году. До этого было фактически одобрение предложенных кандидатур. Избирательная борьба, доверенные лица, дискуссии в избирательных комиссиях, наблюдатели -- для России это было абсолютно новой материей. Все эти годы сама по себе избирательная борьба оттачивала формы. Кристаллизация и оттачивание процедур отражаются в принимаемых законах. Они также отражают те процессы, которые происходят в структуризации политической жизни.

Пять лет назад роль партий была очень низкой, сейчас, правда, тоже достаточно слабая. Страна стояла перед выбором: либо ждать, пока партии наберут силу и начнут сами о себе заявлять, либо стимулировать партии, заставить их наращивать мускулатуру. Законодательство пошло по второму пути. И теперь все говорит об активизации политической жизни, никакая значимая инициатива не проходит без бренда партии. Конкурентная борьба между партиями в регионах обострилась существенно. Я считаю, что законодательная деятельность в этой сфере вполне оправданна. Остается все меньше политического вакуума.

-- К январю 2006 года закончилась подготовка к реализации закона о местном самоуправлении. Законодатели все сделали правильно?

-- Здесь тоже имеет место опережающее правовое регулирование. Жизнь за последние 13 лет показала, что под лежачий камень вода не течет. Организовать публику на уровне муниципалитетов -- задача очень сложная. 95-й (№95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон от 06.10.99 «184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») и 131-й (№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») федеральные законы направлены на то, чтобы дать возможность заняться делом. Мандаты местного самоуправления профинансированы. Реальные примеры нормальной самоорганизации есть, но неповсеместные. Поэтому постепенное введение закона дано на откуп регионам. Потихоньку, но движение идет.

-- Вы довольны законодательным разграничением полномочий?

-- Как законодатель я доволен. А реализацией законов недоволен. Потому что есть случаи, когда на региональный уровень посылаются мандаты, необеспеченные финансово. Но это нормальная конкуренция между федеральными и региональными властями. Вообще все уровни власти объективно находятся в состоянии борьбы. Тут и конкуренция норм, и конкуренция компетенций. Вопрос, в какой степени это влияет на жизнь простого гражданина, не переходит ли конкуренция за допустимые пределы.

-- Будет ли в следующем сенатском докладе проанализирован скандальный закон о неправительственных организациях?

-- Я считаю, что с новым законом развитие взаимоотношений государства и неправительственных организаций от полной вседозволенности и бесконтрольности стали двигаться в сторону «понятности». Все упреки, адресованные российскому законодательству о том, что оно сильно зажимает НПО, несостоятельны. Потому что все соответствует международным представлениям и законам. Вопрос в том, как эти нормы будут применяться, это нужно отслеживать тщательно, чтобы никто не пытался свернуть деятельность НПО. Да, анализ этого закона будет одним из аспектов нашего следующего доклада. Мониторинг отягощен тем, что за нами будет наблюдать Совет Европы.

-- Совет Федерации предложил концепции трех новых законов, на что они направлены?

-- В настоящее время создается рабочая группа в Совете Федерации под руководством Сергея Миронова, которая будет разрабатывать эти законы. Причем закон о порядке принятия конституционных законов с немного другим названием уже существует, он уже прошел первое чтение в Думе и уже года три там лежит без движения. Мы внесли его снова, потому что совершенствование законодательства -- один из приоритетов госполитики.

Необходимо, чтобы процесс принятия законов проходил понятным образом для всех его участников. Противоречия между Советом Федерации и Государственной думой выливались даже на уровень Конституционного суда.

Для того чтобы понять, насколько синхронно действуют палаты парламента, насколько синхронизированы их регламенты, сроки подготовки, прохождения законов должны быть описаны в этих законопроектах. Например, Дума по регламенту принимает законы сразу во втором и третьем чтении, тем самым лишая возможности вносить предложения о возврате закона в первое чтение, чтобы можно было вносить поправки. В законодательстве нет указания по срокам, когда правительство должно представить свои заключения.

-- Одна из определенных авторами доклада тенденций -- опережающее законодательство. Какие еще тенденции можно назвать?

-- Да, принцип опережающего законодательства, на мой взгляд, себя оправдывает. Тяжело, но в людях пробуждается понимание, что с печки пора вставать, по щучьему веленью ничего не произойдет.

Есть еще одна объективная тенденция, которая меня тревожит. В российском законодательстве появилось слишком много отсылочных норм. Мы принимаем законы, в которых содержатся указания правительства разработать тот или иной нормативный акт. И понятно, что существуют случаи, когда без этого не обойдешься, но их не бесконечное множество. В чем тогда смысл закона, если он отсылает к правительству, которое принимает не постановление на этот счет, а пасует министерству, которое издает приказ? Получается, что Россия живет не по законам и даже не по постановлениям правительства, а по приказам министерства. Это неправильно, появление большого количества подзаконных актов снижает качество законодательства. Я предлагаю иметь максимально большое количество норм прямого действия, что возможно.

-- Когда законодатель соглашается принять «закон с отсылкой», чем он руководствуется?

-- Мы руководствуемся «пониманием». Правительство говорит: мы не успеваем, если мы не примем закон, пенсионеры не будут получать пенсию, учителя -- зарплату! И мы принимаем такие законы. К каждому такому законопроекту должен быть приложен перечень нормативных актов правительства, которые оно намерено принять после вступления в силу закона. Этого мы не видели еще ни разу. И некоторые принятые полтора года назад законы до сих пор не обеспечены постановлениями.

Борьба переходит в плоскость подзаконных актов. Тогда незыблемость закона, его общность для всех начинает размываться.